当前我国社会管理面临的主要问题及政策选择

　　丁元竹

　　完善社会管理体制是构建社会主义和谐社会的必然要求和重要组成部分。但在我国人们对社会管理的研究还不是很多，比如，社会管理与社会政策是什么关系？社会管理是什么？其基本内涵、目标、手段是什么？等等。这都需要我们加以认真研究。本文着重探讨现阶段我国社会管理面临的主要问题以及采取何种政策来解决这些问题。

　　当前我国社会管理面临的主要问题

　　(一)社会管理基本理论缺乏

　　从经济建设方面看，我国社会主义市场经济的基本框架已经初步建立，与之相适应的经济政策和

宏观调控机制也基本建立，并在现代化建设的实践中逐步完善。但是，构建社会主义和谐社会所要求的社会建设和社会管理的基本制度框架还不完善，亟待建立。随着我国经济持续快速发展，综合国力不断提高，我国已经具备推进全面社会建设的基本条件。同时，由于我国社会正处在转型时期，从以计划经济为基础的单一社会结构向以市场经济为基础的多元社会结构过渡。在这样一个剧烈变革时期，不仅历史上长期积累起来的深层次社会问题会凸现出来，而且还会出现新的社会问题和不确定因素，与原有的社会问题相互交织在一起，使得社会系统性的风险加大，或者说使得社会的脆弱性加剧，隐含潜在的发展风险。

　　在这样的背景下，提出社会管理对于推动具有中国特色社会主义的实践具有重大理论意义和现实意义。党的十六大以来，我国构建社会主义和谐社会的重大举措标志着我国的发展进入一个新的历史阶段。发展社会事业、促进社会公正、加强社会管理、完善社会体制是新的历史阶段社会建设的主要内容。构建社会主义和谐社会对社会建设和社会管理提出的要求是：探索社会主义初级阶段社会建设、社会事业和社会管理的基本规律；制定社会建设和社会事业发展的基本方针、法律法规和政策；明确社会建设和社会事业发展的主体；合理配置社会发展资源，实现经济和社会的协调发展，社会质量的全面提高。现在，我们需要在理论上进一步研究和探讨与社会管理有关的各类问题。

　　(二)我们的管理体制不适应全球化加速的现实

　　第二次

世界大战以后，国际发展合作成为当今世界的一股重要力量。它在某些方面深深地改变着发展中国的社会政策和社会管理。

　　国际发展合作是指发达国家、国际组织、国际非政府组织向发展中国、发展中国的非政府组织提供的各种技术和经济援助，包括按市场利率提供的非优惠贷款、民间贷款、其他赠款。国际发展合作开始于第二次世界大战之后。国际发展合作在发展中国的社会政策制定、执行中扮演了重要的角色。

　　一般说来，国际合作方往往以社会福利的提供者、社会安全网的身份出现。20世纪70年代以来，国际发展合作越来越集中在扶贫、权利保护、基本教育、卫生和人道主义援助。传统的发展援助侧重于单个项目援助，新的国际发展合作思路是通过增强能力、简化程序来影响部门，例如改革思路、要求公民社会组织参与等。

　　我国如何在这样的国际背景下，制定出一套适合国际环境，维护国家利益的社会管理政策十分重要。国际发展合作要本着对等平等、互惠互利的原则。管理部门要加强对国际发展合作项目的事前审查和事后评估。

　　(三)我国社会管理中的许多基本问题亟需解决

　　1、制定公共服务均等化的基本标准

　　目前，我国提出公共服务均等化来促进社会公平与公正。公共服务均等化是指政府要为社会公众提供基本的、在不同阶段具有不同标准的、最终大致均等的公共物品和公共服务。全国适用的公共服务均等化标准,即无论地方自有财力如何都必须提供最低标准的公共服务,如义务教育、医疗卫生、乡村公路等。也就是说，在基本的公共服务领域政府应尽可能地满足人们的基本物质需求，尽可能地使人们享有同样的权利。基本公共服务的均等化，其实质在于政府要为全体社会成员提供基本而有保障的公共产品和公共服务。

　　目前关于基本公共服务均等化问题谈论很多，在现行体制下，要实现这一目标，首先，中央政府要制定基本公共服务标准，在这个标准下，才可能科学、明确地确定各地基本公共服务的现状、不均等的程度、财政转移支付的力度等等。

　　2、民间组织管理体制如何激发社会组织发展活力

　　构建社会主义和谐社会需要公众的广泛参与，随着我国社会主义市场经济体制的进一步完善，各类社会组织将更加广泛地参与到社会事业发展和社会公共服务提供活动中来。要针对我国社会组织发展中面临的问题，考虑实行社会组织分类管理。可以根据社会组织的服务类型，如卫生、教育、科研、慈善、社区、文化、福利等制定不同的税收政策。鼓励从事社会服务的社会组织发展，对于有一定政治企图，可能会影响社会稳定的政治组织制定相应法律予以限制。对于不同类别的社会组织，政府制定不同的法律和法规，实行不同的管理方式。总的思路是：“放开一大片，限制一小部分”。 “放开一大片”，即放开服务类社会组织，让它们在法律框架内最大限度发挥积极性和创造性，配合政府提供更多的社会服务，以满足我国人民日益增长的社会服务需求；“限制一小部分”，限制有政治企图或可能造成不良政治影响的社会组织的发展，保证社会有序，保持社会稳定。要进一步转变、规范和完善政府对社会组织的行政管理职能，从公益服务的唯一提供者转变为保证者，从直接拥有和管理转变为制定规划规则和监督评估。

　　3、社区组织如何更好地激发公众参与

　　社区建设只是人类在这样一个严峻挑战中找到的修复社会机体，解决面临社会问题的一个途径。社区建设和社区服务，从国际经验来看，主要是针对特定的社会问题、社会群体采用各种手段，如政府通过社区组织，或政府直接帮助那些需要帮助的人或群体。但是，我们一定要明了，社区不是万能的，社区服务和社区建设的特点就在于它利用社区组织，针对社区中存在的问题，动员社区居民的广泛参与来解决存在于自己社区中的问题，达到社会问题之解决，在解决过程中，实现居民之间的相互了解、合作、认同，实现社区的共同归属。在这个过程中，社区组织的重要性不言而喻。只有社区组织的参与，政府的公共服务才能送到有需求的居民家中。可以说，鼓励居民自我组织起来，根据自己的不同需要、喜好，结成一定的群体，对于社区的健康发展是不可缺少的。

　　建立和完善我国社会管理体制的政策选择

　　(一)建立与社会主义市场经济相适应的社会管理系统和调控机制

　　深入研究社会管理的对象、手段、目标、监测指标、以及与之相适应的法律、法规、社会政策。开发适应社会管理和调控需要的社会指标，建立和完善数据采集系统。

　　为此，必须推进社会管理体制的改革，确定社会管理体制改革的内涵。社会管理体制改革要认真梳理复杂利益关系，着力解决一些影响社会发展的体制难题，目前来看主要集中在以下五个方面：如何建立健全城乡一体化进程中社会管理和公共服务体制以及实现它们的创新问题；收入分配体制改革中效率和公平的协调问题；混合所有制社会格局下政府的有效社会管理和调控问题；社会事业(文教卫生文化体育等)、收入分配、社会保障、统一劳动力市场等领域的体制性障碍问题。这四个问题在相当长一个时期内会制约着我国社会发展和社会运行效率的提高，这些关键领域的社会管理体制改革必须从体制机制上实现新的突破。最后，还有一个管理社会发展的有关政府部门之间的利益协调问题。从中央政府确定的改革目标和方向说，这些社会发展管理部门之间需要本着建设公共服务型政府的基本目标，以提高基本公共服务水平为任务来制定政策和配置公共资源，而不是各自为政，为实现部门利益最大化来配置公共资源。

　　(二) 建立社会监测指标，进一步完善社会管理的基础性工作

　　目前全国各省都在开展社会指标的研究和设计以及采样工作，如果各省都各自为战，缺乏协调和统一，将来全国的比较和总结将会存在很大的困难， 因此，建议国家组织专家和各省一道开攻关， 建立一套全国和各地都能使用的社会管理指标体系，为建立全国社会宏观和调控机制提供技术支持。

　　(三) 根据社会发展目标，完善社会管理体系，实现社会资源合理有效配置

　　根据我国现阶段的特点和部门分工，可以把社会发展管理部门原则上分为两大类，一类负责社会公平，主要手段是提供社会公共服务和公共物品；一类是负责社会安全和社会稳定，主要手段是行政和司法。第一类包括教育、文化、卫生、民政、体育、劳动社保等，第二类包括公安、司法、安全、社团管理、安全生产等。 当然，二者的分工不是截然的，从部门上说，有些部门兼顾两种职能，比如，民政的社区建设和民间组织，一方面承担社会公共服务职能，另一方面又承担社会安全与稳定任务。所以要加强两大类别之间的综合决策机制建设。

　　当然， 社会公平与社会稳定不是截然分开的， 如果社会公平问题处理不好，社会差距拉大到一定限度，就可能引发社会不稳定和社会动乱。而社会稳定又可以为社会公平创造发展的空间和环境。 二者互为因果。再如，在以福利为核心的社会管理部门，非营利组织发挥重要的作用，但是任何一个国家对于非营利组织参与政治活动都是非常关注并进行管控的。一旦非营利组织介入政治活动，就属于社会安全和社会稳定的社会管理部门管理了。

　　妥善处理好二类部门的关系，推进机制和体制创新，保证社会公共服务资源的合理配置。同时，也要处理好二类系统内部的各个部门之间的协调，保证社会目标的有效实现。

　　关于社会发展资源问题，从国际经验来看，大凡重视社会发展的国家，都会在公共财政中把社会发展放在一个重要的位置。例如，OECD国家政府在公共卫生领域的投入占其卫生总投入的70%以上。再如美国，经过半个多世纪的发展，其社会管理已经由早期社会组织自我管理转向由政府、社会组织和企业共同治理的模式。而且，政府的主要职能是社会管理。联邦政府所有福利项目几乎占去了其政府财政开支的60%。即便如此，还是不能满足社会需求，需求帮助的美国人不得不转向其他福利资源——私人、慈善和志愿组织。为了帮助贫困家庭和个人，美国政府，联邦和州政府，以及地方政府，也直接或间接支持这些慈善和志愿组织提供各类社会服务，主要方式包括：建立和完善法律和法规体系；通过免税或减税鼓励私人和公民慈善和志愿组织捐赠；通过政府资金直接支持慈善和志愿组织；通过对使用慈善和志愿组织提供服务的个人补贴、税收返还等对慈善和志愿组织提供间接支持。

　　我国社会管理体制改革的内容很多，根本性的标志之一就是要改革现行的公共财政结构，加大社会发展投入在政府整个预算中的比重。看一个政府的社会管理体制，看一个政府是不是真正地转向公共服务型政府，要看它的财政结构的变化。如果我们的财政支出大部分还是用于生产性投资，而不是公共服务型的支出，那么就不是公共服务型政府。所以社会管理体制改革首先要改革我们的公共财政体制，特别是改革跟社会发展有关的公共财政。政府财政支出要坚决从一般性竞争领域退出，公共财政对于社会发展的支出内容必须以“市场失灵”和“公共产品和服务”为标准来严格界定和严格规范。

　　(四)在社会管理格局中，坚持政府不与民争利，扩大公众认同

　　在实践中，我们要进一步明确政府在社会管理中的责任。

　　首先，政府负责就是政府制订规则，创造环境，组织政府运作活动、提供服务和福利、税收，通过合同、协议等方式委托社会组织开展社会服务，政府负责不等于政府包办。

　　其次，政府应当通过创新等方式，广泛调动社会组织、企业参与社会服务，在美国，非营利组织从政府得到的资助，或者通过合同，或者通过申请政府基金，占非营利组织的35%(2005年)，而在我国的香港地区，大约占到80%到100%。

　　再次，政府通过包括公民教育在内的方式激励公众关心社会事务，捐赠钱财、时间，让公众自己管理自己的事务。目前我国部分居民对于公共事务的冷漠是我们建立和完善社会管理格局面临的挑战之一。

　　最后，政府不在社会领域与民争利，相反，应大力支持社会领域的公民事务。政府不与民争利是实现公众参与的前提。

　　这就要求我们必须研究社会管理体制改革的协调和总体设计机制。毫无疑问，在社会管理体制改革中，必须发挥政府的主导作用。但除此之外，还需要有其他主体参与。另外，就政府本身来说，现行行政框架内分管社会发展的政府机构很多，涉及文化、教育、科技、体育、卫生、民政、发展和改革等，社会管理体制改革到底以哪个部门为主，或者说由哪个部门进行总体协调和筹划？目前，社会管理体制及其改革是分部门进行的，不利于从整体上来完善社会管理体制，而且，分部门改革不可避免地还会形成利益部门化趋势。

　　要研究社会管理体制改革整体推进的问题。全面推进社会事业单位及社会事业管理体制改革，涉及到社会管理和公共服务两方面的重要内容，目标是要提高政府管理社会生活的能力，改善公共服务的质量和效率，这不仅是进一步完善社会主义市场经济体制的重要组成部分，而且对于全面建设小康社会更具有不可忽视的重大战略意义。所以社会管理体制改革必须把跟社会发展有关的各种体制、各类机构、各种问题统一起来考虑，这是今后一个时期社会管理体制改革的总体方向。