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中国国有经济垄断部门改革与行政管理体制改革http://www.sina.com.cn 2007年05月14日 09:03 中国经济时报
在中国垄断性行业里政府和企业瓜葛非常紧密，盘根错节。为什么“破垄”如此之难？根源在于政企不分。教训是要实行分开。西方有句谚语：“上帝归上帝，恺撒归恺撒”。中国的俗话“桥归桥，路归路”。要划分“边界”，定分止争，“政是政，企是企”。 常修泽 一、关于中国国有经济垄断部门的改革问题 在中国，“垄断部门”的范围是什么，或者说推进改革锁定在哪些部门。根据我的分类，有以下四组。 第一组，属于原来号称“自然垄断性”的部门。这里要说明，对于“自然垄断”不能望文生义地解释为“自然资源的垄断”，这是两码事。同时，要说明，在中国原来号称“自然垄断性”的部门内部情况很复杂，其中有的属于真正的自然垄断性环节，有的属于假的自然垄断性环节，或原本属于“自然垄断性”但现在已经“变异”了的环节。不论是假自然垄断性环节，还是已经“变异”了的环节，目前还在“自然垄断”的旗号下垄断着，实际上是带有某些“行政垄断”的色彩。这一组中有铁路、民航、电力、电信、邮政等部门或环节。 第二组是属于一些专卖专营性的垄断。在中国突出的是烟草行业和盐业，特别是烟草部门。不久前我到云南红塔集团去调研，红塔集团所属有八个企业，其中在东北的沈阳、营口、长春、延吉和海南海口有5家，在云南省内有3家，仅仅在云南省内的3家，去年的利税就达183亿元人民币。红塔一家集团尚且如此，据了解，近几年，全国烟草行业每年创利税达2000多亿元人民币。对此，中国政府实行“国家烟草专卖制度”。1991年6月中国全国人大常委会通过了《中华人民共和国烟草专卖法》。这属于法令性垄断。但在中国加入《世界烟草控制框架公约》之后，烟草行业也面临全球化竞争，行业内部亟待改革。 第三组属于市政公用事业方面的垄断。包括供水、供气、供热、园林绿化、城市公交道路等等。前不久，我参与了《国务院关于市政公用事业改革和发展若干意见征求意见稿》的讨论，深感情况复杂，这里公用事业既有公共性和自然垄断性(如给排水、供气、供热等需要网络输送的部门，具有某些区域垄断的特征，就这一点来说，与第一组“自然垄断性”部门有一定交叉)，同时又有市场性，需要分类改革。 第四组属于具有重要地位的战略资源和涉及国家经济安全部门的垄断。如石油、天然气(石油部门一般具有寡头垄断的性质，天然气部门的管道传输部分具有自然垄断性)和其他重要战略性资源(如国有森林资源)的垄断。此外，还有涉及国家核心技术的军工部门等领域的垄断。 二、2006年中国国有经济中的垄断部门改革取得的主要进展 在我研究的领域里面，国有经济垄断性部门的改革，大体上在以下四个方面有所推进。 第一个方面进展，邮政体制改革。中国的邮政部门过去是政企不分，邮政局既是政府又是企业。这项改革酝酿了8年之久，去年由国家发展和改革委员会及信息产业部推动，终于迈出了可喜的一步。改革的内容，第一步，就是把作为政府的邮政局和作为企业的邮政公司分开，目的在于把邮政公司建成独立的市场竞争主体，并且把邮政系统原有的邮政储蓄银行也剥离出来，建立了中国第五大国有控股的商业银行。 第二个方面进展，可能大家比较陌生，就是资源领域国有林权制度改革。这个涉及到资源类的改革问题。日前，温家宝总理到南方视察集体林权制度的改革，看到温总理拿着老百姓已经拿到手的林权证，重复了农民说的“人定心”。但这个属于集体林权制度的改革，我这里讲的不是集体林权这个问题，而是国有林权制度改革，就是对国有林区的林权制度进行改革。一年半以前，我到中国的林都伊春林区研究“十一五”改革的时候，曾讲了国有林区产权制度改革。不久前我又对伊春试点情况进行了实地考察。这个林区国有林地400万公顷，经过政府批准拿出了8万公顷进行林权制度改革的试点，占2%。试点的主要内容是：其一，国有林地的经营权转让给职工，或者说职工租这个林地，所有权是国家的，但是林地由职工来承租，租期50年，交租金。其二，将林地上面原来国有的林木，转让给职工个人来拥有、经营，这是比较大的改革。在全国，改革的试点现只在伊春进行。这是2006年、2007年改革的突破点之一。何时推开，在多大范围推开，尚待研究。 第三个方面进展，油气市场的适度放开。2005年中国相继出台了《成品油市场管理办法》和《原油市场管理办法》。石油天然气和成品油市场管理办法的出台，促使油气市场可按照国家规划逐步地放开。现正在对油气资源的勘探和开发制定相关政策，准备向非国有企业开放。在资源的勘探和开发方面，由于缺乏相关资格认证，非公企业尚未实质性地进入，但是非公企业可以向相关勘探部门注入资金或设备投资，以资本多元化的方式参与勘探和开发过程。 第四个方面进展，其他的垄断性领域的改革。比如说，电力方面正在研究新的改革方案，酝酿新一轮的电力体制改革。民航改革，在现有的国航集团、东航集团和南航集团基础上，已允许组建民营航空公司。目前中国已有7家民营航空公司取得营业执照并进行客运航空服务。铁路部门的投融资体制也开始启动，“轮子”下面的路轨建设已有民营资本进入，“轮子”上面的运输部分也有“大秦铁路”的改制上市。此外还有电信等等。 三、怎样推进中国的垄断性行业改革 根据中国的实践，我认为下一步中国的垄断性经济部门改革应按照四条思路展开。 第一条，政企分开，价格合理化。政企分开问题讲了多年，难度很大。因为垄断性行业里政府和企业瓜葛非常紧密，盘根错节。为什么“破垄”如此之难？根源在于政企不分。教训是要实行分开。西方有句谚语：“上帝归上帝，恺撒归恺撒”。中国的俗话是“桥归桥，路归路”。要划分“边界”，定分止争，“政是政，企是企”。至于价格方面，出于社会福利的考虑，长期被人为压低和扭曲，难以真实反映成本及其变动，价格的合理回归及其新的社会福利制度安排成为下一步改革的关键。我认为上述两方面的核心问题是营造适宜的商业运营环境，这是垄断性行业改革的基础。 第二条，放宽准入，投资主体多元化。过去这个领域只有国有资本，不允许非国有资本进入，所以要放宽。放宽准入有两个含义：一个是这个领域以外的其他行业国有资本可以进来，另一个是非公有制的资本也可以在一定程度上进来。越南去年颁布《统一投资法》，不仅允许国内国有资本，而且允许国内的民营资本和外国资本进入越南。我看了2006年越南的投资结构，在高达390万亿越南盾的总投资中，国有资本及国有法人资本占51.6%民间投资32.8%外国直接投资占15.6%。这意味着国有51.6% 与非国有48.4% 大体各占一半。这虽然是总投资(包括部分竞争性行业)，但对我们研究中国放宽垄断性行业的准入，推动投资主体多元化很有启发。 第三条，打破垄断，竞争公平化。过去中国的垄断性行业竞争性很不够，基本上是垄断的状态，下一步既然引入了各种资本，就要进行公平的竞争。这种竞争包括行业里面国、民、外三种力量之间的竞争，而且也包括本行业和外行业的竞争，比如说公路和铁路的竞争，公路和民航和水路的竞争。越南2005年所制订的企业法，2006年7月1日已在越南正式实行。统一企业法既有有限责任公司，也有股份公司，也有私人公司，也有集体企业，也有外国公司等等。实际上是带有某些公平竞争的味道，也有启发。 第四条，改善规制，监管科学化。在垄断性行业放开之后，作为政府的部门要加强对垄断性行业运营状况的监管，一要独立监管，二要依法监管，三要统筹监管，四要透明监管。应该说这也是垄断性行业下一步改革的保障性措施。 在研究这个问题当中，我发现了一个比较深层的问题，我在之前完成的关于国有经济改革的评估报告里，写了这么一句话：“由于垄断力量的长期积累，已经筑起了较高的垄断壁垒，而且这种垄断是在相当程度上是由原来的计划经济体制和政府的干预所形成的，已经形成了相应的利益体系。因此，必须在解决垄断部门的利益上下功夫，这样改革才有可能深化。”这个问题是深层的问题。这就涉及到政府体制的改革问题。 四、如何推进行政管理体制改革 关于行政管理体制的改革，根据我个人的研究，下一步应当做这样五件事情。 第一件事情，就是政府职能的转变。中共十六大讲政府的职能是经济调节、市场监管、社会管理和公共服务。实践表明，政府的职能应更多地要转到社会管理和公共服务上来。即使是“经济调节”也应集中于宏观方面。我看了越南政府颁布的2006年第108号法令，强调国家计划投资部(相当于中国原国家计委)的职能“更多集中于战略与规划事务，政策与贸易，以及对产业部门和地方政府的检查与监督”，多是宏观问题，值得重视。我认为，在中国这样一个“人口多、不平衡、且处于大变动”的国家，宏观管理不可否定，但不可超越边界。目前在中国一些地方，政府的“经济调节”职能被误解了，把“经济调节”变成了干预微观经济，所以应明确地提出“三不该”：(1)政府不该干预微观经济活动；(2)政府不该包办企业决策；(3)政府不该代替企业招商引资。 第二件事情，就是“四个分开”，即政资(资产)、政企、政事(事业单位)、政府与中介组织分开。这里最难的是政资(资产)分开。其难点在于如何切断(至少是弱化)政府干预企事业单位活动的资产纽带。办法有，但过硬的不多，可否考虑三条：一是明确国有资本的投资范围，严格控制在必要的安全和命脉领域范围内，这在中国可率先把4万多个乡镇政府、2800多个县市政府以及一部分地市政府从“政资不分”中解脱出来；二是在必要的安全和命脉领域，实行“上分”、“下分”。“上分”——政府的“公共管理者系统”与“出资人系统”分开，“下分”——把国有企事业单位的“所有权”与“运营权”分开；三是用许可法约束政府的行为。中国现在还有明显的政企不分，特别是铁路应尽快政企分开。 第三件事情，就是改革“审批制”。中国行政权力过于集中，审批项目过多。中国近年虽然减少了一些，但大多是一些枝节性的。当然不是说完全取消，问题是审批太多太滥。越南在2006年则遭遇挫折：年中完成的改革审批制的“法令终稿”提出后，“由于不同部委和国家机关的抵制，改革提议暂时被否决”。好在他们最近“再次提交给总理”。由此使我思考：在曾经实行过计划经济的社会主义国家，行政审批制改革的动力究竟在哪里？ 第四件事情，就是推进行政管理层级的改革。中国现在的政府层级，除了海南省和四个中央直辖市之外，26个省、自治区都是五级政府。随着信息化和交通的改善，层级应该有所减少，这项改革已经写到“十一五”规划，但是这个问题涉及到方方面面，难度较大，估计本届政府在仅剩一年的时间内可能难以推进，下一届政府应当推进。 第五件事情与政府管理体制的改革有关的社会事业改革问题。这不属于政府本身改革，但是跟政府有密切的关系，其中，有一些就是所谓“参公”事业，即参照公务员管理的事业单位，情况很复杂，要分门别类、有针对性地进行改革。 (作者单位：国家发改委宏观经济研究院；本文是作者4月26日在中越经济改革比较论坛上所作的学术报告。)
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