怎样看待当前的农村信用社改革

　　——对广东改革实践的调查与思考

　　-　徐诺金

　　在总结试点经验的基础上，国家通过制定和设计“花钱买机制”的正向激励机制，相继在全国启动了农信社改革工作。从广东省农信社改革实践来看，各项考核指标反映农信社“花钱买机制”正逐步取得成效，以央行专项票据支持为基础的农信社改革工作进展顺利。当然，对照政策设计的初衷，改革推进过程中也出现了一些局部或技术层面的问题，需要我们及时予以矫正，以保证改革进程继续朝着预期目标前进。

　　改革初显成效，为未来农信社转换机制打下良好的基础

　　资本实力增强，股权结构保持稳定

　　改革启动后，为促使农信社优化股权结构，明晰产权关系，广东省农信社按规定进行了增资扩股。截至2006年年末，全省98家农信社(不含汕头特区农信联社，下同)股本金总额113.41亿元，比改革前的2004年年末增长3.09倍。年末平均资本充足率为7.64%，比 2002年年末提高了11.29个百分点。2006年全省农信社股权结构变化较小，资格股、投资股、自然人股和法人股比例基本保持不变，2006年年末分别为68%、32%、87%和13%，与 2005年年末基本持平。增资扩股增强了农信社的资本实力，对逐步明确农信社“属于谁” 的问题，缓解农信社长期积聚的体制型风险，弥补所有者缺位起了良好的作用，为农信社经营机制转换奠定了良好的基础。

　　法人治理框架基本搭建，内控管理正在加强

　　作为农信社改革的重要目标，完善法人治理结构能为农信社提供良好的激励机制和约束机制，有利于农信社的可持续发展。在票据支持政策的激励下，广东省农信社完善法人治理结构工作取得较好的进展。目前，全省 26家统一法人农信社已全部召开了创立大会，另外72家两级法人农信社采取“准一级法人”联社的管理模式。在此基础上，大多数农信社已基本制定并实施了“三会”和高级管理层成员选举、选聘办法，基本建立了以“三会”、高级管理层为主体的组织架构，并规范了“三会”、高级管理层职责、议事规则和程序。至此，广东省农信社“三会一层”的经营管理架构基本搭建完成。各农信社按照统一法人制度的要求，已初步建立健全授权授信管理制度、不良贷款责任追究制度、成本费用控制制度、利润分配制度、劳动用工制度等相关内控管理制度，初步建立起一种动态的激励、约束、奖惩机制，内控建设取得初步成效。

　　不良贷款化解初见成效，经营绩效明显好转

　　通过各种措施压降不良贷款以减轻农信社经营包袱，是农信社改革的一项重要内容。自改革启动以来，广东省农信社采取了接收抵债资产、核销坏账和地方政府以优质资产置换农信社不良贷款等一系列措施，努力减轻农信社历史不良贷款包袱，取得了一定成效。2006年年末广东省农信社不良贷款余额比2004年年末减少了317.41亿元，剔除专项票据置换因素，实际减少额为135.28亿元；不良贷款比例比2004年年末下降17.02个百分点，剔除专项票据置换因素，下降幅度为11.17个百分点。伴随着贷款包袱的减轻，农信社经营绩效明显好转。例如，2004年、2005年和2006年，广东省农信社账面利润总额分别为-2.67亿元、7.99亿元和18.29亿元，剔除专项票据利息收入、减免营业税等政策扶持因素，2005年、2006年全省农信社账面利润分别为3.27亿元、10.59亿元，分别比2004年减亏增盈5.94亿元、13.26亿元。从资产利润水平来看，经营绩效逐年好转，2004年、2005年、 2006年，广东省农信社资产利润率分别为0.26%、0.39%、0.68%，呈逐年上升趋势。

　　业务形势日益好转，支农服务功能有所增强

　　随着农信社改革试点工作稳步推进，广东省农信社作为农村金融主力军和联系农民群众金融纽带的作用进一步增强。至2006年年末，广东省农信社各项存款余额 4770.21亿元，比2004年年末增长35.98%，各项贷款余额2852.19亿元，比2004年年末增长21.72%，扣除专项票据置换资产因素，比2004年年末实际增长29.49%。改革给全省农信社注入了新的活力，支农金融服务力度明显加大，2006年全省农信社新增农业贷款53.7 亿元，是2004年全年新增农业贷款额的7.06倍。

　　农信社改革进程中值得关注的新问题

　　从农信社的实际情况来看，要将长期历史积累起来的问题在短期内予以解决，显然是不现实的。农信社转换经营机制不是一朝一夕、一蹴而就的事情，它的实现有一个循序渐进、逐步到位的过程，对此，我们要有充分的认识，并对农信社改革坚持实事求是的态度：既要充分肯定改革中取得的阶段性成果，对改革充满信心，又要正视改革过程中出现的困难和问题，并不断地通过改革过程中的修正和创新，使改革朝着更正确的方向发展。

　　增资扩股过程中出现的新问题，使股本的无序性和非稳定性与真实的资本约束要求明显背离。本来，这次农信社改革所提出的增资扩股要求，一方面是为了补充资本金的不足，弥补历史上的资本亏空，增强农信社的资本实力，另一方面是想通过对原有股东的清理和新股东的进入，强化资本约束，加强股东自治。但在实际操作中，大多数农信社仅仅从票据兑付的要求出发，单纯为增资而扩股，有的甚至出现以贷入股、实物入股等情况。一些大股东在农信社的贷款金额明显大于入股金，形成了大量关联贷款，资本约束形同虚设。有的甚至不仅没有进行风险提示，反而把入股当作保底分红的存款一样宣传，这些做法不仅与农信社改革的初衷相违背，而且隐藏着新的风险。

　　法人治理雏形离实质要求的“神似”还有相当距离。法人治理结构的核心是股东到位，只有股东到位了，以三权分离、委托管理和授权经营为基本内容的法人治理架构才能形成，以此为基础的一系列权力制衡机制才能发挥作用，“三会一层”的经营活动才能真正为股东利益最大化服务。但实际中，虽然农信社在政策推动下均搭建完成了“三会一层”的法人治理框架，但没有形成相应的制衡机制，经营机制迟迟得不到转换，法人治理结构改革流于形式。有的农信联社制定并实施了“三会”和高级管理层成员选举、选聘办法，建立了以“三会”、高级管理层为主体的组织架构，规范了“三会”、高级管理层职责、议事规则和程序等方面内容，但农信社在经营机制转换上却“步履蹒跚”，授权授信管理、劳动用工、薪酬分配、内部核算和费用控制制度并未朝农信社改革的预期方向推进，经营机制转换仍然是“纸上谈兵”。

　　多方形成的票据兑付压力，使农信社的经营管理形成短期化，许多措施和做法可能成为下一步发展的障碍。农信社达到央行考核要求，尽快争取到票据兑付资金是包括监管部门、地方政府和农信社自身等多方面的共同愿望。农信社面对这种多方面的兑付要求，也总是千方百计想出各种招数，其中诸如借新还旧、扩大放贷、资产暂时剥离、以资抵债、政府捐赠、不实资本等，名义上是把不良资产降下来了，资产损失弥补上了，但实质上可能是为了应对兑付条件而采取的临时性做账措施，实际上对农信社资产质量的改善作用却不大，有的还可能形成负面效应。

　　作为改革产物和地方政府履行管理农信社职责、推进农信社改革的组织形式——省联社，其集中化、大型化、体系化、实权化的发展趋势可能成为当前农信社改革中出现的最大问题。应该说，省联社这一组织在这场改革中发挥了应有的作用，为这场改革的推进贡献了自己的力量。但从实践中的发展趋势来看，却存在着做实、做大、做强的冲动，要求直接将省联社转变为全省农信社统一法人组织的各种方案也在陆续浮现，有的即使没有明确提出，但实践中却在实质性地往这个方向推进。有的省联社基于自己的目标考虑，不惜控制其所辖农信社改革中产权模式的选择，让本来可以区别对待的各联社产权改革，因集权意识的作用而迟迟止步不前。有的甚至由于各种政策措施的统一实施弱化了农信社的法人地位，削弱了法人在治理农信社中的动力。在一些信用社，等、靠、要的思想有所抬头，改革方向的不确定性有所增加，责任意识、长远意识在淡化，过大日子、等 大一统的意识在增强，严重影响到农信社改革的实质推进和经营机制的根本转变。

　　立足现实，继续深化和完善农信社改革进程

　　针对农信社改革过程中所出现的问题，我们认为，改革的政策措施应该作出相应调整。调整的基本思路是：

　　放宽股权比例和范围限制，鼓励股权适度集中，切实落实股东到位的问题。结合农村金融市场准入条件的放松趋势，放宽对农信社股权集中、股权范围的规定，鼓励工商企业、自然人资本控股农信社，使农信社真正明确“为谁所有，谁来负责”的问题。

　　取消票据兑付的时间限制，完善兑付标准，采取成熟一个兑付一个的长期激励措施。由于这次票据兑付的根本目的是激励农信社新机制的建立，而新机制是随着产权结构、治理结构等机制的完善而逐渐完善起来的。如果强调兑付的时期限制，实质上是把农信社的精力引导到了另一个方面，它们不是去着力进行产权治理，而是在指标做账上下功夫。如果我们取消兑付的时间限制，同时完善农信社新机制的标准体系，让各地根据自己的实际情况，制定自己的达标计划和方案，这样造假的可能会减少，改革的效果可能更佳。

　　对省联社的职能定位要尽早明确，能干什么、不能干什么要尽量划清行为边界。如果省联社的发展方向不明确，对其行为边界不划清，权力的自我扩张趋势可能削弱农信社的法人权力，农信社的改革可能进入另一个预期不到的前景。从我国的情况来看，农信社的状况千差万别，一省之内差异也很大，农村的经济特点及其产业结构，决定了农村的金融组织还是以社区性为主比较合理，大一统的模式可能弊多利少。因此，对省联社的职能作用的界定和对农信社产权组织形式的选择，都应从各省、各地的实际情况出发，防止行政权力过度介入农信社的改革。

　　加强主动监管，强化退出约束，让监管部门真正成为公众利益的代表。在通过改革转变农信社经营管理机制的同时，应尽量完善约束农信社的法律法规。其中，最为要紧的是增强对农信社的市场退出约束。明确了这种约束，农信社才知道自己的失败边界在哪，才能真正下功夫防止自己陷入失败的边缘。同时，要加强对农信社的监管，尤其是对目前贷新还旧、股本不实、高估抵债资产等行为的监管。监管不能因农信社的票据兑付而放松，监管部门也不宜站在农信社的立场上去为兑付提供监管宽容。-

　　作者系中国