公共教育经费未达GDP的4% 问题在哪里

　　沈百福

　　根据《2005年全国教育经费执行情况统计公告》(中国教育报2006年12月31日)，我国财政性教育经费占GDP(国内生产总值，简称GDP)比例，2005年为2.82%，比上年的2.79%增加了0.03个百分点。这个数据，比法律规定的达到4%的目标，还有很大差距。国家财政性教育经费支出占GDP比例达到4%的规定，最早出现在1993年中共中央、国务院颁布的《中国教育改革和发展纲要》中。但是，原定2000年达到4%的目标没有实现，从数据变动看，近期似乎也很难得以实现。

　　要讨论这个问题，首先得谈谈统计口径问题。根据笔者参加过的各种会议，以及看到各种媒体关于教育经费的讨论，有一个很深的印象，许多人在热烈讨论教育经费，但是却没有弄懂教育经费指标。比如我经常遇到有人说，我国的教育经费占GDP的比例没有达到4%。这个说法有明显的缺陷，首先，他没有搞清楚，或者没有给别人说清楚，这里的教育经费是什么内涵，是教育总经费呢，还是财政性教育经费。如果他说的是教育总经费，就是自己没有搞懂，我国的教育总经费占GDP的比例早就超过了4%。如果他是指财政性教育经费，那就是没有给读者说明，误导了别人。类似的问题，还经常遇到。不知他们是否看过教育经费统计年鉴，或者看过相关学者的研究报告，还是看过却没有看懂。

　　所谓财政性教育经费，是和国际上公共教育经费(公共教育支出)相对应的指标。本来国际上公共教育经费就是指的财政预算内教育拨款，但是我国有关部门认为，我国的公共教育支出应当包括4个部分：各级财政对教育的拨款，城乡教育费附加，企业用于举办中小学的经费，校办产业减免税部分。笔者认为，从统计口径上看，我们比国际上的口径略微扩大了。不过近些年，后面3个教育经费来源渠道也在逐渐萎缩。一是随着我国市场经济的深入发展，校办企业的

竞争力明显下降，收入明显减少。二是随着我国现代企业制度的完善，企业办社会现象在逐步改变，企业办的中小学也在逐步交给政府管理。三是国家实行农村税费改革，农民个人交的教育费附加也取消了。目前，我国财政性教育经费，主要也就是财政预算内教育拨款了。

　　当初提出要求我国公共教育经费占GDP的比例，必须达到4%，是经过各方充分论证的。既参照了国际通用的把公共教育支出占GDP的比例作为衡量一国政府对教育经费投入水平的主要指标的惯例，对比了世界发达国家这一比例超过5%、发展中国家达到4%的情况，也综合考虑了我国教育改革与发展的基本需要和经济发展、财力供给的可能。

　　但我国财政性教育经费占GDP比例偏低，长期不能达到4%，这是个不争的事实。问题在哪里呢？笔者认为，可以从如下几个方面考察。

　　首先从统计口径看，这个指标与GDP的资源分配问题有关。如果在GDP中，我国财政支出占比例减少，那末以财政预算内教育经费为主的财政性教育经费占GDP比例也会减少。

　　其次是财政支出的预算和决算的关系问题。我国的财政预算制度规定，每年的各项财政预算支出，必须经过人大批准，才能执行。但是在我国财政支出预算编制后，往往随着财政收入的增收，会追加财政支出，这些追加的财政支出的流向，却有很大的人为因素。往往是追加给教育的财政经费，少于其他行业或部门的经费。因此，我们需要运用法律，监督财政增收部分的支出情况。

　　第三是各级政府的努力程度不同。在我国，教育经费按来源，可以分为中央和地方两级。2005年，全国教育总经费为8419亿元，其中中央为852亿元，占比例为10.1%，地方为7567亿元，占比例89.9%。同年，全国财政性教育经费为5161亿元，其中中央为410亿元，占比例为7.9%，地方为4751亿元，占比例92.1%。从数据看，地方是财政性教育经费投入的绝对主力。

　　地方教育经费投入还可以细分为省级、地市级和县级、乡镇级政府的教育经费投入。从目前情况看，由于统计制度的不完善，我国难以统计在义务教育经费中，各级政府的分担比例。从目前我国义务教育投资体制看，我们从以前的“人民教育人民办”，经过“以县为主”的农村义务教育管理体制，已经逐步过渡到“义务教育经费由省级政府统筹,农村义务教育所需经费由各级财政分项目、按比例分担的体制”。这个过程，也是义务教育经费责任重心逐渐上移的过程。从我国目前教育经费筹措来看，中央、省、县三级政府的教育投入责任都比较清晰。县级政府的责任，主要是基础教育经费投入方面，省级教育经费投入的重点是高等教育和一些专项经费。中央教育投入的重点也是高等教育和专项教育经费，特别是通过财政转移支付，对西部地区的农村义务教育经费给予倾斜。

　　从笔者调查的情况看，中央政府的教育投入和县级政府的教育投入努力程度都很大，但是省级政府的教育投入积极性，还需大力提高。从教育部点名批评个别省份教育投入指标不到位的情况看，中央率先增加财政教育投入，尚未得到有关省级政府的高度配合。

　　笔者相信，包括省级政府在内的各级地方官员，都十分想要将教育经费投入指标完成。但是，我们谈论的公共教育经费等公共财政支出的问题，在官员心中其实就是“稳定”和“发展”的问题。也许有官员认为，将有限的财政资源分配给用来“稳定”的教育、医疗方面，可能没有用于

城市建设、道路建设和具有经济增长前景的行业更有利于社会的“发展”，更能出政绩，更有利于升迁。

　　第四是地区差异问题。在我国，各地的财政性教育经费占GDP比例，存在这样一个分布特点，往往是经济发达地区，财政性教育经费占GDP比例低，而经济欠发达地区，财政性教育经费占比例高。其原因是：由于经济发达地区GDP总量大，财政性教育经费虽然投入总量也很大，但是占比例却很低。而在经济欠发达地区，由于GDP总量较小，财政性教育经费总量虽然很小，但是占的比例却相对较大。所以我们从各地统计数据看，往往需要关注的是发达地区财政性教育经费占GDP比例。如果能规定发达地区财政性教育经费占GDP比例必须达到4%，其中如果有多出的财政性教育经费，由中央统一调配用于其他地区的教育，将对完成我国财政性教育经费占GDP比例目标，起到十分重要的作用。

　　来源：《学习时报》