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公共教育经费未达GDP的4% 问题在哪里

http://www.sina.com.cn 2007年04月18日 13:18 学习时报

  沈百福

  根据《2005年全国教育经费执行情况统计公告》(中国教育报2006年12月31日),我国财政性教育经费占GDP(国内生产总值,简称GDP)比例,2005年为2.82%,比上年的2.79%增加了0.03个百分点。这个数据,比法律规定的达到4%的目标,还有很大差距。国家财政性教育经费支出占GDP比例达到4%的规定,最早出现在1993年中共中央、国务院颁布的《中国教育改革和发展纲要》中。但是,原定2000年达到4%的目标没有实现,从数据变动看,近期似乎也很难得以实现。

  要讨论这个问题,首先得谈谈统计口径问题。根据笔者参加过的各种会议,以及看到各种媒体关于教育经费的讨论,有一个很深的印象,许多人在热烈讨论教育经费,但是却没有弄懂教育经费指标。比如我经常遇到有人说,我国的教育经费占GDP的比例没有达到4%。这个说法有明显的缺陷,首先,他没有搞清楚,或者没有给别人说清楚,这里的教育经费是什么内涵,是教育总经费呢,还是财政性教育经费。如果他说的是教育总经费,就是自己没有搞懂,我国的教育总经费占GDP的比例早就超过了4%。如果他是指财政性教育经费,那就是没有给读者说明,误导了别人。类似的问题,还经常遇到。不知他们是否看过教育经费统计年鉴,或者看过相关学者的研究报告,还是看过却没有看懂。

  所谓财政性教育经费,是和国际上公共教育经费(公共教育支出)相对应的指标。本来国际上公共教育经费就是指的财政预算内教育拨款,但是我国有关部门认为,我国的公共教育支出应当包括4个部分:各级财政对教育的拨款,城乡教育费附加,企业用于举办中小学的经费,校办产业减免税部分。笔者认为,从统计口径上看,我们比国际上的口径略微扩大了。不过近些年,后面3个教育经费来源渠道也在逐渐萎缩。一是随着我国市场经济的深入发展,校办企业的

竞争力明显下降,收入明显减少。二是随着我国现代企业制度的完善,企业办社会现象在逐步改变,企业办的中小学也在逐步交给政府管理。三是国家实行农村税费改革,农民个人交的教育费附加也取消了。目前,我国财政性教育经费,主要也就是财政预算内教育拨款了。

  当初提出要求我国公共教育经费占GDP的比例,必须达到4%,是经过各方充分论证的。既参照了国际通用的把公共教育支出占GDP的比例作为衡量一国政府对教育经费投入水平的主要指标的惯例,对比了世界发达国家这一比例超过5%、发展中国家达到4%的情况,也综合考虑了我国教育改革与发展的基本需要和经济发展、财力供给的可能。

  但我国财政性教育经费占GDP比例偏低,长期不能达到4%,这是个不争的事实。问题在哪里呢?笔者认为,可以从如下几个方面考察。

  首先从统计口径看,这个指标与GDP的资源分配问题有关。如果在GDP中,我国财政支出占比例减少,那末以财政预算内教育经费为主的财政性教育经费占GDP比例也会减少。

  其次是财政支出的预算和决算的关系问题。我国的财政预算制度规定,每年的各项财政预算支出,必须经过人大批准,才能执行。但是在我国财政支出预算编制后,往往随着财政收入的增收,会追加财政支出,这些追加的财政支出的流向,却有很大的人为因素。往往是追加给教育的财政经费,少于其他行业或部门的经费。因此,我们需要运用法律,监督财政增收部分的支出情况。

  第三是各级政府的努力程度不同。在我国,教育经费按来源,可以分为中央和地方两级。2005年,全国教育总经费为8419亿元,其中中央为852亿元,占比例为10.1%,地方为7567亿元,占比例89.9%。同年,全国财政性教育经费为5161亿元,其中中央为410亿元,占比例为7.9%,地方为4751亿元,占比例92.1%。从数据看,地方是财政性教育经费投入的绝对主力。

  地方教育经费投入还可以细分为省级、地市级和县级、乡镇级政府的教育经费投入。从目前情况看,由于统计制度的不完善,我国难以统计在义务教育经费中,各级政府的分担比例。从目前我国义务教育投资体制看,我们从以前的“人民教育人民办”,经过“以县为主”的农村义务教育管理体制,已经逐步过渡到“义务教育经费由省级政府统筹,农村义务教育所需经费由各级财政分项目、按比例分担的体制”。这个过程,也是义务教育经费责任重心逐渐上移的过程。从我国目前教育经费筹措来看,中央、省、县三级政府的教育投入责任都比较清晰。县级政府的责任,主要是基础教育经费投入方面,省级教育经费投入的重点是高等教育和一些专项经费。中央教育投入的重点也是高等教育和专项教育经费,特别是通过财政转移支付,对西部地区的农村义务教育经费给予倾斜。

  从笔者调查的情况看,中央政府的教育投入和县级政府的教育投入努力程度都很大,但是省级政府的教育投入积极性,还需大力提高。从教育部点名批评个别省份教育投入指标不到位的情况看,中央率先增加财政教育投入,尚未得到有关省级政府的高度配合。

  笔者相信,包括省级政府在内的各级地方官员,都十分想要将教育经费投入指标完成。但是,我们谈论的公共教育经费等公共财政支出的问题,在官员心中其实就是“稳定”和“发展”的问题。也许有官员认为,将有限的财政资源分配给用来“稳定”的教育、医疗方面,可能没有用于

城市建设、道路建设和具有经济增长前景的行业更有利于社会的“发展”,更能出政绩,更有利于升迁。

  第四是地区差异问题。在我国,各地的财政性教育经费占GDP比例,存在这样一个分布特点,往往是经济发达地区,财政性教育经费占GDP比例低,而经济欠发达地区,财政性教育经费占比例高。其原因是:由于经济发达地区GDP总量大,财政性教育经费虽然投入总量也很大,但是占比例却很低。而在经济欠发达地区,由于GDP总量较小,财政性教育经费总量虽然很小,但是占的比例却相对较大。所以我们从各地统计数据看,往往需要关注的是发达地区财政性教育经费占GDP比例。如果能规定发达地区财政性教育经费占GDP比例必须达到4%,其中如果有多出的财政性教育经费,由中央统一调配用于其他地区的教育,将对完成我国财政性教育经费占GDP比例目标,起到十分重要的作用。

  来源:《学习时报》

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