政府非税收入管理亟需创新

　　-学人新论 -陈丽君

　　非税收入是指各级政府或其他组织，依法利用政府权力取得的除税收以外的财政资金，包括行政性收费、事业性收费、政府性基金、罚没收入、国有资产和国有资源收益等。非税收入和税收收入一起构成了我国财政收入的重要组成部分，且非税收入所占比重不断上升。作为财政管理体系的重要组成部分，政府非税收入管理的正常运转既是实现综合财政预算管理，建立公共财政收入征管体制的重要途径，又是严肃财经纪律，推进反腐倡廉和依法理财的强硬手段。但现行非税收入管理存在很多深层次矛盾，亟待进行制度创新。

　　目前非税收入征管中暴露的主要问题

　　(一)理念上存在误区。主要表现为一些部门甚至是一些领导同志，对非税收入的财政属性及所有权、使用权和管理权的认识不清，把收费、政府性基金等非税收入视为单位自有资金，认为政府不必调控，财政无须管理；有的把非税收入与“三乱”联系在一起，认为抓非税收入就难免出现乱收费、乱罚款、乱摊派现象；也有的认为非税收入毛多肉少，不能有效增加政府的可用财力，花大力气加强非税收入管理得不偿失；还有的认为加强非税收入管理就是为了增加财政收入，因为既得利益受到影响而普遍存在抵触情绪。

　　(二)征管主体不明确，征收行为不规范。非税收入征管主体不明确主要表现在非税收入由各执收单位自行征收，票据开据不规范，多人收费、多人开票现象普遍。这种多方征收、多头管理的格局，肢解了财政管理职能，分散了非税收入征管力量，增加了非税收入管理成本，造成了“收费养人”局面，是形成编制人员膨胀的主要根源。同时，现行执收执罚行为存在部门多、环节多、项目多、标准乱等问题，单位和个人要办成一件事，在涉及的每个部门、每个环节几乎都要过“交费关”，一些部门和单位甚至将某些管理职能置于下属事业单位或团体协会，从而增加收费环节。执收执罚单位一方面超范围、标准收费，甚至擅立项目强行收费(罚款)；另一方面则存在该收的不收，该罚的不罚，随意减免，收人情费等，导致财政收入流失。

　　(三)资金管理不到位，政府难以统筹调剂。目前对非税收入主要是采取“收支两条线”的管理方式，未真正触及执收执罚单位利益，仍然是“谁收谁用，多收多用、多罚多返”，加上传统的“重预算内轻预算外”习惯势力影响，非税收入难以全额进入预算“笼子”；加上

　　(四)法制不健全，监督缺乏约束力。非税收入从立项、定标、征收、票据管理和资金使用各个管理环节，目前还没有一套完整、统一、规范、系统的法律法规；行政事业性收费和罚没收入虽有一些地方性规章，但由于监督不严或不合时宜，使得非税收入管理无章可循或有章难循。同时，非税收入征管和使用安排存在较大的随意性，缺乏健全的监督机制，造成各级财政的管理模式不一样，不同地方的管理办法不一致，财政部门在非税收入的管理上处于被动状态，特别是对非税收入管理中的违规行为缺乏强有力的法规约束。

　　(五)处理处罚决定难执行，致使单位在非税收支管理中的违规违纪现象时有发生，有些问题甚至重复发生。非税收入管理部门级别较低，在外来压力的干涉和作用下，正常工作开展有困难，导致个别单位有恃无恐，顶风违纪现象时有发生，再加上处罚时对单位处罚的较多，很少涉及有关领导和责任人员，给处罚执行造成了一定的难度。

　　亟需针对非税收入征管进行理念和制度创新

　　(一)更新政府非税收入管理理念

　　要逐步淡化预算外资金概念，尽快树立非税收入新理念，真正把理念统一到非税收入“所有权属国家，使用权归政府，管理权在财政”上来。一是要牢固树立非税收入是财政收入重要组成部分的新观念，把规范政府非税收入管理与加强税收征管置于同等重要地位。二是树立全局观念，把非税收入管理改革置于财政改革与经济发展的全局来衡量，摆正政府与市场、政府与企业、整体与局部的关系，摒弃狭隘的地方保护主义、本位主义和分散主义的倾向。三是树立宏观调控观念，注重完善政府的经济调控、市场监管和公共服务的职能，减少和规范行政审批，通过改革规范非税收入管理，减轻社会负担，优化经济发展环境，从而为建立健全统一、开放、竞争、有序的现代市场体系打下坚实基础。

　　(二)创新政府非税收入管理模式

　　要按照国际通行做法，改革现行分散征收、自主使用的非税收入管理办法，建立“征收、预算、使用三分离”的新型非税收入管理模式。一是统一非税收入的征收管理，将非税收入征收管理的职责权限集中于专门的非税收入征收管理机构。二是要通过收入直接缴入国库或财政专户等途径，将非税收入纳入部门预算统一管理，增强非税收入使用上的透明度，充分发挥政府预算在非税收入资金调控与管理中的作用。三是将非税收入与税收收入一同纳入财政收入预算，在财政支出管理上实行统筹安排，强化政府对非税收入的统筹调剂功能。四是要按照“收支两条线”的要求，将非税收入纳入国库集中支付和政府采购体系。

　　(三)明确征管主体，强化非税收入征收管理

　　要彻底改变长期以来形成的非税收入“谁收谁用谁管”的传统作法，要把非税收入视同税收一样，将其征收管理权限集中于财政机关，明确代表政府管理一切财政性资金是财政部门的基本职责，强调财政部门是非税收入管理的惟一主体。为强化非税收入征管，建议成立非税收入管理机构，以抓税收的力度来管好非税收入。只有实现对所有非税收入的统一征收，统筹安排，统一管理，才能真正从源头上杜绝“三乱”，优化经济发展环境。

　　(四)改进征收方式，真正做到“以票管收”

　　在征收方式上，要在现行“单位开票、银行代收、财政统管”基础上实行“单位开单，财政开票、政府统筹”的征管制度，以票管收，统筹调剂。在具体征收方式上，针对非税收入涉及面广，政策性强的特点，按照有利征收、方便缴款的原则，采取不同的办法：对收入数额较大、来源稳定、群众反映强烈的行政事业性收费、政府性基金、专项收入设立政府非税收入征收大厅，由非税收入管理机构集中统一征收；对少部分非税收入采取委托征收的方式；对罚没收入则委托银行代为征收缴库；对零星分散的小额非税收入委托有关部门、单位在执法过程中现场征收。

　　(五)实行资金统筹，增强政府对非税收入的调控能力

　　要按照“初次分配注重效率，再分配注重公平”的原则，充分发挥财政的资源配置职能作用，增强政府对非税收入的统筹调剂能力。一是要将所有非税收入全部纳入财政综合预算管理，对非税收入形成的财力实行统筹安排，适当调剂。按照政、事分开原则，实现非税收入使用上的分类管理，改进行政部门和事业单位的预算管理方法，真正做到非税收入的征收与使用分离。二是要积极探索非税收入按项目安排资金的新型预算管理方式，实现非税收入分配权集中于政府财政的管理目标。财政不但要在年度间对非税收入进行调控，而且在部门、单位间也要进行调度，并积极摸索非税收入在项目间进行调剂的新路子，努力提高非税收入的资金使用效率。

　　(六)加快法制建设步伐，健全非税收入监管机制

　　一是要尽快结束非税收入征收管理无法可依的局面，加快非税收入管理法律体系建设步伐，实现依法管理非税收入。为此，各地要继续执行和完善非税收入政务公开和收费公示制度，定期向社会公布非税收入项目和标准，实行挂牌征收，使缴款的单位和群众心中有数。二是要建立和完善非税收入稽查、举报、违规处罚和责任追究等监督管理制度，对乱收乱罚乱用或应征不征、应罚不罚、随意减免的违纪现象，通过各种媒体公开曝光，并依法给予处罚。三是要建立定期将非税收入征、管、用情况向人大报告的制度，自觉接受人大、