杨志敏：地区发展不平衡不利于和谐社会的建立

　　杨志敏

　　拉美国家的地区发展不平衡问题非常突出。例如，在巴西，由于地区发展水平的巨大差异可将其划分为“发达的巴西”和“落后的巴西”两个国情似乎迥异的世界；在墨西哥，联邦区、哈利斯科州和新莱昂州在国民经济中的支柱地位，致使其他地区的经济似乎无足轻重；在阿根廷，以布宜诺斯艾利斯为轴心的潘帕斯地区发展一支独秀，其他省份则长期被排除在增长的繁荣之外。

　　造成拉美国家出现“一个国家、两个世界”，甚至“一个城市、两种景象”的严重发展差距的成因众多。尽管拉美国家在其发展进程中采取了治理措施，但现在拉美国家地区发展不平衡问题依然十分严重，成为影响其政治、经济和社会全面和谐的重要因素之一。拉美国家在这方面的教训值得我们重视。

　　第一，要避免政策等人为因素加大地区发展不平衡的差距。导致拉美国家地区发展不平衡不外乎有地理因素、资源因素、历史因素和政策因素，其中前两个是形成地区发展不平衡的客观因素。例如，在巴西，由于从巴伊亚州的萨尔瓦多到达南里奥格兰德州的阿雷格里港向南绵延3000多公里的大陡崖山脉，将沿海与内地截然分开，给联系两地的铁路和公路建设造成了困难，阻碍了巴西经济的协调发展。在阿根廷，面积达60多万平方公里的潘帕斯地区有得天独厚的优势，其可耕地面积占全国的84%以上，自然成为该国的发展中心。在历史因素方面，主要是拉美历史上长期遭受西班牙、葡萄牙等列强的殖民统治，拉美国家的经济结构被纳入殖民地宗主国的体系、受其需求支配，畸形的经济结构使拉美国家的不同地区在繁荣和贫困中交替。

　　在拉美国家独立后实行的发展模式，由于政策实施的偏差，又人为地加剧了地区发展不平衡。拉美国家在以工业化为主导的现代化进程中实行的某些经济政策，以及20世纪90年代的经济结构性调整，未能改变经济活动主要集中在少数地区的不合理格局，反而进一步拉开了地区之间发展上的差距。在战后的几十年中，阿根廷没有从根本上改变地区经济结构和发展水平上的巨大差异，反而使以布宜诺斯艾利斯为轴心的经济区域在国民经济中的地位进一步提升，并继续扩大了与其他地区的差距；到90年代末期，布宜诺斯艾利斯的人均年收入高出全国平均水平的1倍以上。20世纪30年代到90年代初，巴西政府实施有利于民族工业发展的进口替代发展战略，但是民族工业主要集中在东南部地区，政府为了发挥东南部和南部地区在全国经济中的主导优势和辐射作用，采取的政策倾斜反倒不利于各地区的平衡发展。

　　第二，要因地制宜地实施改变地区发展不平衡的战略措施。在自然条件、资源禀赋无法改变的情况下，政府如何通过政策层面的努力来纠正以往的失误，并出台新措施来有效缩小地区发展的差距十分关键。经济发展的地区差异是造成巴西贫困和收入分配严重不公的重要原因之一。

　　

二战后，巴西政府十分重视对落后地区的经济开发。早在1940年，巴西就明确地提出开发西部落后地区的思想。50年代以后，巴西历届政府一直把开发落后地区作为基本口号之一，积极致力于对东北部、亚马孙流域和中西部地区的开发。其具体举措：一是通过“迁都”这项战略决策使全国经济格局发生有利于西部的重大变动；二是在西部腹地的马瑙斯设立自由贸易区，以点带面地推进整个西部落后地区的开发；三是发挥政府的宏观指导作用，组建区域性的指导开发和管理资金的专门机构，制订具有连续性的区域开发计划。

墨西哥则从70年代初期开始，明确提出实行经济地区化政策，加大了对经济落后地区开发的力度，特别是增加了对西北部荒漠地区和北部边境地区的开发，试图改变经济过度集中在少数城市和地区的局面。近年来，墨西哥政府致力于推动经济和劳动力分散化、区域发展平衡化的改革；同时，得益于客户工业的发展和北美自由贸易协定的签署，全国工业布局发生重大变化，工业中心逐渐向北部和中北部地区转移。另外，墨政府还出台了土地、投资、小农贷款等措施，鼓励对东南部落后地区投资。

　　第三，区域开发要建立在与自然和谐的基础上。在拉美，巴西开发落后地区的经验最多，但是值得总结的教训也不少。巴西采取的一些治理措施并没有取得预期的效果，其开发落后地区的战略过分地“贪大求快”。1971年，巴西政府提出了包括把亚马孙地区纳入一体化的“全国发展计划”，目标是“在一代人的时间内，使巴西跻身于发达国家之列”。在这种思想指导下，巴西政府对西部的开发采取了超出国力的大预算、大规模、大投资的办法，如“大卡拉雅斯计划”的预算投资高达600亿美元。此外，20世纪70年代修建的长达5000公里的泛亚马孙公路由于缺乏科学的可行性研究，一度致使公路使用率仅为50%，造成投资资金的极大浪费。这些耗资巨大的工程使巴西背上了沉重的债务负担。

　　更值得注意的是，巴西在开发落后地区的过程中，违反了自然法则，忽视发展的可行性和可持续性，造成“20世纪80年代世界最大的生态问题”。20世纪70年代，军政府为了实现其在20世纪末使巴西成为世界经济强国的梦想，鼓励外资和经济发达地区的企业到亚马孙地区投资。但由于缺乏完善的法规，加上投资者们急功近利，烧林开荒建牧场，结果破坏了亚马孙森林、环境和自然资源及生物链。1998年，亚马孙热带雨林被毁面积达到1.68万平方公里。巴西政府被迫在1999年2月颁布法令，无限期地停止对亚马孙森林开发的申请，要求已采伐20平方公里以上的单位立即停止采伐。巴西热带雨林面积的减少被认为是“不可逆转的世纪性过失”。

　　第四，地区发展不平衡严重危及社会和谐。地区发展不平衡加剧城乡差距、贫富分化、超城市化等问题，从而加大社会矛盾。城市化过于集中于超大城市的模式是拉美发展过程中的一个重大弊端。由于发展不平衡，落后地区、尤其是农村地区人口向城市大规模迁移进一步恶化了这个问题。一方面，造成城市经济的二元化现象。由于明显存在技术、赢利能力和收入等方面的巨大差距，一些弱势产业及其就业劳动力处于经济和社会的边缘地带。另一方面，不同地区发展水平与收入分配的不平衡逐渐扩大。过度集聚化的城市发展，造成人口、私人投资等从贫困地区向发达地区的转移；为了应对中心城市人口无节制的增加，国家只能加大对中心城市的投资，同时减少对落后地区的资金投入，导致落后地区经济发展进一步受到削弱，地区发展差距不断拉大，从而引发新一轮人口迁移。地区经济发展的不平衡，增大了中心城市的经济和社会压力，并对经济社会的总体稳定构成威胁。

　　地区差异的不断扩大是对拉美政治稳定的一个挑战，甚至对国家的统一构成潜在威胁。在拉美一些地区差异较大的国家中，地方离心倾向增大。在巴西，20世纪90年代不仅在南部的南里奥格兰德、圣卡塔琳娜和巴拉那三个州，存在20多个分裂组织，一些分裂分子甚至酝酿成立独立国家，而且在东北部的分裂分子也提出要建立一个包括经济发展比较落后地区的独立共和国。而在墨西哥，尽管地区间发展差距并非引发暴力事件的惟一因素，但却是其重要诱因之一。1994年发生暴动的恰帕斯州是墨西哥经济发展最落后的州之一，也是印第安人最集中的州。

　　来源：中国社会科学院院报