户籍制度改革任重道远

　　公安部3月29日召开的全国治安管理工作会议披露了一个令人欣慰的消息，已有12个省、自治区、直辖市相继取消了农业户口和非农业户口的二元户口性质划分，统一了城乡户口登记制度，统称为居民户口，实现了公民身份法律意义上的平等。这次会议的一大议题就是讨论建立城乡统一的户口登记制度，进一步推进户籍制度改革。

　　目前12个省、自治区、直辖市统一城乡户口登记制度走出了中国户籍制度改革的一大步。我国现行户籍管理制度主要由户口登记制度、户口迁移制度和居民身份证制度三部分组成，其中，改革前的户口登记制度以供应城镇居民定量粮为标准划分农业户口和非农业户口并实行二元户口管理，户口迁移制度则对户口迁移进行严格限制。

　　这两项制度的公正性和合理性近年来都备受批评，从公民平等和农业人口占多数的角度来说，它们对占全民多数的群体利益考虑不够；从有利于市场经济发展的角度来说，它们不利于劳动力这一生产要素的自由流动，有损效率。相对而言，户口登记制度改革比户口迁移制度改革要容易很多，户籍制度改革采取了先易后难、循序渐进的策略，目前户口登记制度取得一定成绩，显示这一渐进改革进展顺利。

　　事实上，国务院早在1993年6月就已经草拟出户籍制度改革总体方案，提出“取消农业、非农业二元户口性质，统一城乡户口登记制度”和“实行居住地登记户口原则，以具有合法固定住所、稳定职业或生活来源等主要生活基础为基本落户条件，调整户口迁移政策“两大改革目标。当时的改革方向已经非常清楚。此项改革较大范围的实质性启动则要到2004年前后，当时部分省份和部分地区的改革尝试开始见诸报端。2005年10月，公安部曾发布消息，宣布“山东、辽宁、

福建等11个省的公安机关开展了城乡统一户口登记工作，拟取消农业、非农业户口界限，探索建立城乡统一户口登记管理制度”。宣布整体启动不到两年时间，这些省市的户口登记制度改革即告基本完成，速度方面应该无可挑剔。

　　户籍制度要改革的道理容易讲，但是实施起来并不容易。其中的难处不在于户籍制度本身，而在于户籍制度其实只是一整套城乡二元体制的外衣，是一整套社会管理制度和社会福利制度的表征，计划经济时代形成的城乡分割的劳动就业、社会保障、计划生育、退伍安置、

公务员录用等等一系列制度，户口登记制度都是最重要的依据之一。因此户籍制度改革是牵一发而动全身的改革，要改户口登记制度和户口迁移制度，就必须要有社会管理制度尤其是城市管理制度的配套改革，以及社会福利制度的配套改革。

　　中国户籍改革的命运，可以说非常集中地呈现了中国改革曾经遭遇的悖论。那就是，一方面，从市场改革的理念上说，很少有人能堂而皇之地否定让户籍制度更公正更合理的诉求；另一方面，市场化进程本身又会带来优胜劣汰、城乡差距进一步拉大的现实效果，使城乡之间事实上的不平等进一步扩大，而且将这种不平等重新合理化。比如任志强曾引起轩然大波的穷人应该从富人区走开的说法，就很强烈地表达了将市场化条件下的事实重新合理化的努力。这也就意味着，要让户籍制度更公正更合理，其实要求在市场化条件下“逆水行舟”，要求用相应的配套政策来抗衡优胜劣汰的市场惯性。

　　上述12个省市区之所以能在不到两年的时间内在户口登记改革方面有所成就，靠的就是经历了自我调整之后的以“社会正义”、“公正”和“和谐”为核心的改革的有力支撑。在户口登记制度改革的背后，是同时展开的农村医疗卫生体制改革、农村教育体制改革、农民工制度改革等等一系列改善民生的改革。

　　在这个意义上，户籍制度改革，呈现了中国改革已经到达的深度。尽管这些改革还未奏全功，但是至少已经在相对平等的层次上统筹考量城乡福利制度，只有这样才能为城乡居民的平等提供实实在在的基础，否则就只是一个名分而已。

　　接下来的户籍制度改革要面对的问题说到底就是如何得到配套措施的坚实支持，千万不能以为户籍改革不过一项制度的改易而已。其实，据《瞭望》等杂志的调查，在率先推动“户改”的城市，虽然在户口形式上都统一为“居民户口”，但一到落实相关政策和附加的社会福利待遇时，差别常常就浮现出来。等到以具有合法固定住所为基本落户条件、进一步调整户口迁移政策的时候，此类麻烦问题只怕会更多。改革已有深度，但还任重道远。