加强监管 全面促进农村合作金融又好又快发展

　　加强监管 深化改革 改进服务　全面促进农村合作金融又好又快发展

　　-　中国银监会副主席 唐双宁

　　2006年农村合作金融工作取得显著成绩

　　在国务院的统一领导下，在有关部门和各级地方政府的大力支持下，银监会党委精心组织，认真实施，经过农村合作金融战线广大干部职工的共同努力，农村合作金融监管、改革和支农服务工作在过去的一年取得了显著成绩。

　　一是大力践行以风险为本的监管新理念和持续监管新思路，推进监管标准统一，审慎监管的制度框架和运行机制逐步健全，按好中差、东中西区别对待，分类监管和差别监管能力明显增强。二是全面推行贷款五级分类制度，大力实施“一二三”工程，培训人员总数达23.1万人，较为全面准确地掌握了信用风险底数，农村合作金融机构贷款风险管理出现可喜变化，实现了由贷款四级分类到贷款五级分类的过渡。三是深入开展案件专项治理，全面排查陈年旧案和制度漏洞，建立和实施“双线问责制”，加大责任追究力度，陈旧案件大量暴露，新案发生率明显降低，农村合作金融机构合规经营意识明显增强，案件查防能力明显提高，以“遏制案件高发，降低案件损失，严肃查处责任人，加强制度建设”为主要内容的“一年初见成效”目标基本实现。四是全面排查风险，围绕信用风险、操作风险和市场风险，组织对1685家机构实施主要风险点现场检查，初步掌握了农村合作金融机构的风险底数和风险分布，为科学制定监管规划奠定了基础。五是推动改革深化，以海南省改革试点方案正式批准为标志，农村信用社管理体制改革第一阶段任务基本完成，产权制度改革深入推进，符合农村合作金融机构特点的公司治理架构初步建立，经营机制得到初步转换，央行票据兑付率逐季提高，改革成果进一步巩固和扩大。六是改进支农服务，农户小额信用贷款和联保贷款进一步推广和完善，运作机制延伸到农村小企业贷款领域，规范开展了银(社)团贷款和代理业务，银行卡、网上银行等城市金融产品开始进入农村，支持“三农”的力度进一步加大。七是调整和放宽农村地区银行业金融机构准入政策，适度降低准入门槛，允许各类资本到农村创业发展，新设村镇银行、贷款公司、农村资金互助社和银行分支机构，在解决农村金融服务瓶颈问题上取得重大突破。八是引导加强人力资源建设，开始分期、分批解决农村合作金融机构人员老化、学历较低、能力不足的问题，推动提高员工素质。

　　在此过程中，农村合作金融机构进一步发展壮大，资产、负债规模合理均衡增长，盈利能力明显增强。2006年底，农村合作金融机构总资产44193.1亿元，比年初增长18.8%，其中贷款余额26244.8亿元，比年初增长19.5%；总负债42151.8亿元，比年初增长18.6%，其中存款余额38899.2亿元，比年初增长19.3%；所有者权益达2041.4亿元，比年初增加430.5亿元。全年实现盈利280.9亿元，同比增加101.1亿元。

　　明确任务，突出重点，进一步提高农村合作金融监管改革发展水平

　　农村合作金融监管改革发展工作好比一场接力赛，前几年的“第一棒”取得了重要进展和阶段性成果，去年和今年要努力跑好“第二棒”。总体上看，经过过去一年的艰苦努力，“第二棒”起步扎实，开局良好，成效显著。今年是全面完成“第二棒”，成功转向“第三棒”的关键一年，做好工作的意义重大。当前，农村合作金融监管改革发展的任务仍然十分繁重，要按照既定的思路和方向，坚定信心，统筹兼顾，突出重点，继续扎实稳步推进。

　　总体思路和主要任务

　　总体思路是，认真贯彻中央经济工作会议、中央农村工作会议和全国金融工作会议精神，紧紧围绕农村合作金融机构改革发展的远景目标，以支持“三农”为目的，以服务创新为手段，以监管防险为保障，以管理培训为根本，以深化改革为动力，坚持 “三个不变”，实现“八个一起抓”，突出“五个重点”，叫响“六个口号”，促进农村合作金融机构经营管理上台阶、支农服务上水平、员工素质上层次，实现又好又快发展，为支持社会主义新农村建设和构建社会主义和谐社会做出新的更大的贡献。

　　坚持“三个不变”：一是用5到10年时间把农村合作金融机构分期分批逐步办成产权明晰、经营有特色的现代金融企业的目标不变；二是用3年左右的时间基本理顺农村合作金融机构管理体制的思路不变；三是案件专项治理3年大见成效的任务不变。

　　实现“八个一起抓”：一是在支持“三农 ”上，坚持开拓资金渠道、增加资金数量与保证质量一起抓；二是在服务创新上，坚持产品创新、技术创新、机构创新与体制创新一起抓；三是在监管标准上，坚持宽准入与严监管一起抓；四是在风险防范上，坚持信用风险与操作风险以及今后可能出现的市场风险一起抓；五是在内部管理上，坚持制度建设与制度执行一起抓；六是在技术培训上，坚持前瞻性培训与实用性培训一起抓；七是在体制改革上，坚持巩固成果与稳步推进一起抓；八是在文化建设上，坚持树立金融文化意识和培育 “三农”感情一起抓。

　　突出“五个重点”：一是重点抓小额信用贷款和联保贷款，支持“三农”；二是重点抓巩固五级分类成果，确保资产质量不断改善；三是重点抓案件防范，确保明年专项治理大见成效；四是重点抓放宽市场准入标准后的方向引导、机构培育、政策配套、操作完善和监管加强；五是重点抓以管理培训为主的企业文化建设。

　　叫响“六个口号”：一是监管任务落实年；二是金融服务创新年；三是内部管理强化年；四是从业人员培训年；五是改革稳步推进年；六是文化培育起步年。

　　“三个不变”、“八个一起抓”、“五个重点”、“六个口号”，是综合考虑当前农村合作金融机构存在的突出矛盾和问题，从继续推进改革发展，全面缩小城乡金融差距，切实改进农村金融服务的大局出发，从不同角度提出的针对性解决措施，是一个密切联系、不可分割的有机整体，需要辩证理解，全面贯彻，不能顾此失彼。

　　突出防范“三险”

　　“三险”指信用风险、操作风险和市场风险。目前，信用风险仍然是农村合作金融机构最大的风险，操作风险也十分突出，市场风险仍在不断凸显。一是防范信用风险。继续深入抓好贷款五级分类，在实施双轨运行基础上，在准确度、真实性上下功夫，完善制度，加强跟踪、监测和考核，着力提高贷款分类的准确性、规范性和持续性。继续把抓好信贷资产质量、提升信用风险管理水平作为农村合作金融监管工作的重中之重，全面抓好“三降、两防、一做实”(三降就是降低不良贷款余额、占比、不良非信贷资产，两防就是防止不良贷款反弹、贷款形态向下迁徙，一做实就是做实利润)。把这些年银监会在促进提高商业银行贷款风险管理水平的有效做法，引入和落实到对农村合作金融机构的监管工作中，督促加强和改进贷款风险管理。同时全面推行非信贷资产的风险分类制度，争取在从2008年开始与贷款五级分类同时实现单轨运行。二是防范操作风险。当前农村合作金融机构操作风险的主要表现形式仍然是案件风险。今年是案件专项治理承前启后的重要一年，是能否实现“三年大见成效”目标的关键一年。从去年“治标”、“治乱”为主向“标本兼治”过渡，细化阶段性工作目标和具体措施，在严控新案的基础上进一步挖掘陈案，并通过实施分类治理，强化案件问责，加强内控监管和员工教育，开展制度执行力的检查，密切跟踪整改，实现案件陈案发现率、自查发现率进一步提高，使案件高发态势得到基本控制，为明年大见成效奠定一个好的基础。三是防范市场风险。虽然目前市场风险对于大多数农村合作金融机构还不是主要矛盾，但也要看到，由于流动性过剩和资产多元化的发展，农村合作金融机构债券等价格敏感性业务增长很快，应该引起足够重视。要积极跟踪和密切关注各类金融市场的变化，督促建立和完善内控制度和风险管控机制，逐步完善市场风险的识别、计量、监测和控制体系。加强对债券投资规模急剧扩张机构和地区的重点监控，加快对存量违规债券投资的处置进度，努力压缩与风险管控能力不相适应的高风险业务，防止风险扩张。

　　着力增强“三性”

　　增强“三性”就是要提高监管有效性、改革实效性、服务充分性。一是以全面提升风险管控能力为核心，着力增强监管有效性。按照“盯住风险、突出重点；分类实施、差别监管；跟踪整改、加强内控；明确责任、强化问责”的总体原则，全面夯实风险底数，推进监管标准统一，创新监管手段和方法，落实分类监管要求，不断提高监管工作有效性。加强非现场监管和现场检查的协调配合，把合规性监管融于风险监管之中。加强监管规制建设，逐步实现由指令性监管向指令性与指导性相结合的监管转变。狠抓监管和行业的“双线执行力”，落实即将出台的《银行业金融机构董事、监事和高管人员履职监管办法》，以及全面推行监管履职评价和问责制度的要求，加强“双线” 考核和问责，对于经营管理和监管工作中失职渎职、不作为和乱作为的，按照有关法律法规严肃处理。进一步健全上下联动的监管机制，完善监管职责分工和信息共享安排，进一步明确各级合作金融监管部门的权责。各级派出机构要特别注重加强和充实农村合作金融监管条线的力量，特别注重落实审慎监管政策措施，特别注重加强内外左右的协调配合，切实承担好属地监管职责。二是以央行票据考核兑付促进经营机制转换为切入点，着力增强改革实效性。按照已经明确的改革目标，准确把握和围绕坚持服务“三农”方向、商业可持续发展、科学法人治理和循序渐进的原则，将重点放在完善现有管理体制和运行机制上。结合央行专项票据考核兑付工作，在切实转换经营机制上下功夫，进一步实施股权改造，完善法人治理，提高治理水平。规范省级联社履职行为，防止不适当干预，维护和保持县(市)级联社的独立法人地位。积极稳妥地推进管理体制改革特别是省级联社的改革，在深入研究论证基础上，适时选择有代表性的省(区、市)开展试点。三是以有效支持社会主义新农村建设特别是现代农业为着力点，着力增强服务充分性。目前，调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策试点工作进展顺利。试点过程中，监管工作的注意力要放到规范操作、防止一哄而起上，放到跟踪评估政策效果、总结交流试点经验和适时扩大试点范围上，放到持续监管、严防出现新的风险上。同时，加快编制中国银行业农村金融服务地图集，为准确把握农村地区准入政策提供依据，切实把这项支农惠农政策落实好。继续完善和推广农户小额信用贷款和联保贷款，把它们打造成为农村合作金融机构的知名品牌。大力推进农村金融产品和服务创新，积极开发符合农村经济特点的金融产品，加强业务代理合作，改进服务方式，不断提高金融服务“三农”的质量和效率。

　　切实提高“三力”

　　全国金融工作会议突出强调，银行业金融机构要增强“三力”，即综合实力、竞争力和抗风险能力。这“三力”具体落实到农村合作金融机构，现阶段主要任务是要提高经营管理能力、抗风险能力和支农服务能力。一是提高经营管理能力。按照现代金融企业制度要求，结合农村合作金融机构特点，着力改善公司治理，提高决策的科学性和有效性；着力强化内部控制，提高制度执行力；着力增强合规意识，提高经营管理行为的规范性；着力强化人员培训，提高员工队伍的整体素质；着力加强企业文化建设，提高员工队伍的凝聚力，提升农村合作金融机构的社会形象。二是提高抗风险能力。在全面摸清风险底数的基础上，按照 “提高贷款五级分类准确性—提足拨备—做实利润—资本充足率达标”的持续监管思路，结合农村合作金融机构的情况和特点，主要依靠自身努力，逐步、扎实地消化历史包袱。转变增长方式，调整资产结构，增强盈利能力，进一步充实资本金，提高拨备覆盖率。加大机构重组整合力度，改进省级联社对基层的服务，全面增强风险抵御能力。三是提高支农服务能力。按照社会主义新农村建设要求，适应“三农”经济发展需要，因地制宜、与时俱进地创新体制和机制，创新金融组织形式和发展模式，创新金融产品和服务，创新金融工具和技术，重点是大力发展小额信贷，将小额信用贷款机制引入小企业领域，规范发展银(社)团贷款，加强同业协作，完善代理机制，利用商业化网络销售政策性金融产品，满足“三农”多层次的金融服务需求。

　　理顺关系，统筹兼顾，促进农村合作金融机构和谐发展

　　农村金融工作政策性强，涉及面广，关系复杂。做好新形势下的农村金融特别是农村合作金融工作，必须统筹兼顾，正确把握和处理好以下几个关系。

　　改进服务与防范风险的关系

　　作为地处农村的金融机构，农村合作金融机构根在农业、根在农村、根在农民。各项工作的根本目的，就是要以改进“三农”金融服务为中心，更好地促进农业发展、农民增收、农村和谐。防范风险是改进服务的重要保障，目的就是要保持服务的可持续性。“支农”要先“知农”。社会主义新农村建设不是“新村”建设。金融支持新农村建设，需要及时了解和把握“三农”金融需求，创新产品，改进服务，同时也必须遵循农业农村经济发展规律和金融规律，坚持“有所为，有所不为”，始终注重加强和改进风险管理，持续提高“三农”金融服务水平。

　　推进改革与保持稳定的关系

　　金融改革特别是农村金融改革，是当前和今后一个时期金融工作的重点。而农村合作金融机构改革，由于其关系复杂、遗留问题较多，深化改革的难度更大，也更为迫切。为此，我们一方面要不断探索，积极推进，另一方面也必须强调要扎实稳妥。尤其是省级联社改革，既要充分肯定现行管理体制的作用，也必须从发展的角度统一对省级联社改革的认识。下步，要按照政企分开原则和市场化要求，逐步厘清省级政府和省级联社的权责安排，厘清省级联社和县(市)级基层法人机构的关系。但是也要看到，这需要一个逐步、渐进的过程，不可急于求成。农村合作金融机构的改革发展必须与农村市场经济改革的整体进程相衔接，必须与农村合作金融机构的“四自”能力相适应，必须与金融机构的市场退出机制及存款保险制度安排相配套，必须与各地农村经济的发展状况及农村合作金融机构的实际情况相吻合，切实保持改革的连续性和稳定性。

　　提高自身效益与履行社会责任的关系

　　任何一个企业，都必须把增加盈利、提高效益作为经营的主要目的。这既是企业的本质，也是资本的属性。同时，作为服务社会公众的金融企业，也必须讲求社会效益，没有好的社会效益，自身效益也难以持续。要把自身效益与社会效益有机结合起来，把短期效益与长期效益有机结合起来。农村合作金融机构优势在“三农”，市场在 “三农”。支持“三农”就是支持自己。离开“三农”，必将成为无源之水、无本之木，难以实现可持续发展。因此，农村合作金融机构既要培育与“三农”的感情，了解和满足 “三农”有效需求，巩固和发展支农主力军的地位和作用，更要注重长远效益，适应经济社会发展需要，密切关注、积极培育潜在的市场和客户群，支持社会主义新农村建设，实现履行社会责任与提高企业持续发展能力的有机统一。

　　适度竞争与加强协作的关系

　　当前，随着准入政策的放宽，村镇银行、贷款子公司、农村资金互助社等新型农村银行业金融机构将会出现，农业发展银行、农业银行、

邮政储蓄银行等大中型银行也将到农村地区开办业务。新的机构格局必然会带来新的竞争，也必将为"三农"金融服务带来活力，带来新的商机。这就好比一桶开水，放些盐，放些油，再放些青菜和海米，就成了美味的鲜汤。虽然其主体仍然是水，但因为有了新的成分，就发生了质的变化，我称之为“汤水效应”。农村各类银行业金融机构各有不同的定位和分工，有不同的客户群，有不同的业务空间，彼此之间既要竞争，也需要合作。对此，农村合作金融机构要正确认识，直面竞争，充分发挥网点多、人缘熟、地缘清等优势，以积极的姿态迎接挑战，在巩固和发展自身业务优势的同时，加强与政策性银行、商业银行的横向合作，加强与地方有关部门的沟通联络，积极开展银(社)团贷款和代理业务，不断拓展新的利润增长点，促进在竞争中成长，在合作中壮大。

　　扩大规模与提高质量的关系

　　这个关系实际上就是好与快的关系问题。好是基础，是前提。好的发展，就必须做到成本可算、风险可控和可持续发展。农村合作金融机构要认真贯彻

科学发展观，树立审慎经营和风险管理理念，把规模扩张建立在提高质量和讲求效益的基础上，坚决改变片面追求发展规模和速度的现象，努力做到发展规模与结构、质量、效益的有机统一，实现自身又好又快发展。

　　统一监管标准与实施分类指导的关系

　　这个关系实际上就是矛盾的普遍性和特殊性的关系问题。统一监管标准，是顺应银行业发展趋势，依法、公开、公正监管和提高监管效率的必由之路。但考虑到农村合作金融机构种类多样，风险状况、经营状况也各不相同，如果采取相同的监管措施，势必降低监管的针对性和有效性。因此，在总体上坚持统一监管标准的同时，必须实行分类监管和差别监管，强化分类指导。对于同类机构，加强同质同类比较，实行区别对待和分类监管，根据监管评级结果，在市场准入等政策方面扶优限劣，建立正向激励的监管导向和优胜劣汰的市场机制，促进评级向好转化。对于不同类型机构，充分考虑其现阶段不同风险特点，完善对各类机构的监管框架，研究制定分类监管、分类指导的监管方案，明确分类监管思路、要求和重点，采取有针对性的监管措施，有效配置监管资源，提高监管专业化水平。-