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高树超:世贸改变中国 中国改变世界

http://www.sina.com.cn 2007年03月26日 13:48 《中国经济报告》杂志

  ◎ 高树超

  2001年12月11日,中国在为时15年的艰苦谈判后,终于“修成正果”,被接纳为“经贸联合国”——世界贸易组织(WTO)的成员。

  五年后的今天,中国入世的槌声如犹在耳,但情势已是大不相同。入世究竟给中国、给世界带来怎样的变化?笔者认为,入世不仅改变了中国,更给了中国一个机会来改变世界。

  履行承诺堪为表率   

  中国入世之时,在举凡工业制成品、农产品之关税、服务市场开放、贸易管理体制改革等方面都做出了繁复的承诺。由于这些承诺相当严苛,许多人都怀疑中国究竟是否可以顺利履行这些承诺,而激烈如章家敦者,在其《中国即将崩溃》一书中,更预言入世将导致中国经济停滞、社会动荡,并最终全面崩溃。但是入世以来的事实表明,冲击远没有想象中的那么大。具体到各个行业来说,原因如下:   

  对于农业,中国地狭人稠,在土地密集型的作物(比如谷物等)上并不占优势。入世以来,中国大量进口农产品,如今已是小麦、大豆、棉花等农产品的头号进口国,但是这些进口对于国内的冲击并不明显。具体原因一是国内近年来几次歉收造成国内产量减少,农民收入不降反升;二是政府在入世时对于一些农产品都保留了一定时期的关税配额的限制,配额外的农产品进口被课以高关税,从而缓解了冲击;三是政府的调控措施,比如取消农业税、鼓励农民发展劳动密集型的经济作物等起了作用;四是国内消费市场和加工业本身的需求也大,使得进口产品和国内产品都有足够增长空间。比如纺织业对于棉花的需求,就使得政府几次主动提高棉花的进口配额,并降低配额外关税。   

  对于制造业,由于中国固有的低廉劳动力、原材料等优势,以及中国人均收入的提高,使得国内市场消费能力不断增大。许多国外厂商为打入中国市场,遂将许多入世前中国需进口的产品从国外生产、出口中国变为中国生产、中国销售甚至出口国外。比如入世前对于汽车业忧虑较多,认为汽车关税的降低会导致进口增加,但现在大部分汽车生产商转而在中国建立生产基地,所以冲击并不明显。   

  对于服务业,外国服务提供者凭借先进的技术和经验,确实对国内产业造成了一定冲击。但是有几个原因减缓了冲击,一是中国国内市场庞大,外国企业无法一蹴而就,只能先从主要市场开始,逐步推进,所以对于大部分市场的冲击并不大;二是中国在入世承诺中还保留了一些限制,或者由于外国企业本身对于市场不熟悉,出于自身的考虑,将自己的服务定位于同国内企业不同的板块。比如法律服务业,外国律所无法涉足与中国国内法律有关的业务,从而保留了国内律所的利润空间;三是国内部委通过一些创造性的方式,解决了一些原来很棘手的问题。比如通过把国企海外上市,将它们的债权间接转换成股权,把包袱转给全球股民,从而解决了困扰已久的坏账问题。

  2006年4月份,WTO对中国进行入世后首次贸易政策审议,认为从总体来说,中国已经履行了其大部分入世承诺:现在中国的工业产品关税已为发展中国家最低的水平,而农产品关税也要远远低于其它大部分国家,堪为WTO各国的表率。

  从“与国际接轨”到“师夷长技以制夷”   

  论者在言及中国入世所带来的影响时,多侧重于以上所谈中国履行入世承诺的情况。但笔者认为,更重要的是另一个层面的影响,即入世以来,中国作为一个崛起中的大国,如何影响世界。在这方面,一个明显的变化就是,入世以来,中国对于WTO规则日渐熟悉。从被动接受WTO规则,变为利用WTO的相关规则,积极维护国家利益,逐步实现从“与国际接轨”到“师夷长技以制夷”的转变。这主要包括国内和国际两个层面。  

  从国内层面来说,中国入世以后,开始频繁运用以反倾销措施为主的贸易保障措施,以维护国内企业的利益。按照WTO规定,只要一国产品出口到另一国的价格低于其在本国销售的价格,并对进口国的国内产业造成损害,就可以被认定为倾销并被课以反倾销税。由于中国人均收入较低,外国产品出口到中国,多以低价销售,这就给国内厂商提起反倾销申请提供了可乘之机。从入世至今,中国运用贸易救济措施的能力日渐娴熟,已经跃升为发起贸易救济措施最多的国家之一。以反倾销为例,按照WTO在2006年10月底发布的数据,从2005年7月至2006年6月,中国发起的反倾销调查数目居世界第三位,而其征收的反倾销税数目则仅次于欧盟而居第二位。   

  除了在国内对外国进口产品采取“防守性”的贸易救济措施之外,中国政府还从2002年开始,由商务部每年发布《国别贸易投资环境报告》。该报告仿效美国自1994年开始公布的《外国贸易壁垒报告》以及日本自1998年开始的《对主要贸易伙伴不符合WTO规则的贸易政策的报告》,由商务部收集并详细评述外国政府所采取的影响中国企业投资和产品出口的贸易和投资壁垒,提醒相关企业注意,对情节严重者更由商务部及驻外使团通过相关途径加以交涉,务求外国政府改正有关措施。与此配套,中国还从2002年开始,实行对外贸易壁垒调查制度。按照该制度,国内产业可就在他国遇到的贸易壁垒,向商务部提出调查申请。商务部经过调查,如认定贸易壁垒存在,可通过双边磋商、启动多边争端解决机制等方式予以解决。2004年,由于日本拒绝中国紫菜进入其市场,江苏省紫菜协会向商务部提出迄今为止首起也是唯一一起贸易壁垒调查申请。商务部调查后认定贸易壁垒存在,并就此与日本进行磋商,终于使日本取消了对于中国紫菜进口的限制。此役可以说是中国政府为本国企业开拓国际市场所采取的“进攻性”措施的一个重大胜利。

  中国如何改变世界?   

  在国际层面,中国也通过积极运用WTO规则,确立其影响。作为WTO成员,中国的主要权利一是运用WTO的争端解决机制,一是参与WTO多边贸易谈判。就前者而言,中国在入世前,就深受各国对其提起的反倾销和保障措施之苦。因此,中国入世之初,即参与了针对美国钢铁保障措施的诉讼,并大获全胜。但是在此案后,尽管中国仍是反倾销和保障措施的头号受害国,却再也没有起诉过其他任何国家。  

  此外,在中国入世之前,许多论者认为,由于中国贸易体制问题重重,因此其入世之后,许多国家将纷纷起诉中国,并使WTO争端解决机制不堪重负。但是,入世以后,中国被诉的案件却寥寥无几。之所以如此,一个原因是中国入世承诺大多分阶段在5年过渡期内逐步履行。因此,与其投诉有关贸易措施,不如静候承诺履行来的有效。另一个更重要的原因,是中国政府高层对于被迫在WTO应诉心怀恐惧,认为作为被告有损国家和个人体面,往往宁愿放弃部分利益,但求无讼。截至2006年初,中国在WTO被正式起诉一次,即2004年美国提起的半导体增值税退税案。为了息事宁人,中国在此案提起后不久,专家组尚未成立时,就同意美国要求,美国遂撤诉。此外,在另两个案件,即欧盟提起的焦炭出口限制案和美国提起的未漂白牛皮箱纸板反倾销案中,中国也是委曲求全,答应欧美要求,从而避免了它们在WTO提起正式诉讼。笔者认为,这种态度并不可取。从WTO争端解决机制的整个趋势来看,一国贸易量越大,产生贸易摩擦,并进而被诉的机会也越大。中国作为世界第三贸易大国,频频被诉本不足为奇。就以欧美而言,它们在WTO被诉次数最多,败诉的案子也最多,但这并没有动摇它们作为WTO最重要成员的地位和作用。它们的经验表明,是否胜诉并无所谓,关键是国家利益是否得以维护。因此,如果舍弃国家利益来换取所谓和平,虽胜而无功;反之,以国家利益为重,虽败而犹荣。

  值得欣慰的是,近年来,中国对WTO争端解决机制的态度似有逐渐转变。商务部条法司尚明司长在2006年9月一次讲话中,就提出中国“应当逐渐适应使用WTO争端解决机制”。2006年4月,在欧美就中国的汽车零部件关税问题在WTO提出磋商后,中国并没有急于“私了”,而是耐心等待专家组成立。从现在的情形看,中国在此案中似乎有利用WTO争端解决机制同欧美周旋到底的决心。若果如此,那么对于中国来说倒是一件好事。   

  就多边贸易谈判而言,中国的参与极为有限。以笔者所见,中国在WTO各委员会的参与,以观察为主,很少就实质性问题提出提案。在香港部长会议之后,WTO由于各成员对于农业补贴、服务业开放等问题无法达成一致,遂于2006年7月决定暂停谈判。近期欧美为重启谈判,纷纷要求中国发挥其在WTO的领袖作用。2005年WTO部长会议在港召开,一些专家鼓吹中国充当所谓“发展中国家领头羊”的论调也甚嚣尘上。在笔者看来,这些高论罔顾现实,只图逞一时之快,实在是“清谈误国”的最好例证。   

  首先,充任发展中国家领袖并不符合中国的国家利益。由于中国是在WTO成立6年之后才加入的,因此其所作承诺要远远超出大部分成员在上一轮谈判,即乌拉圭回合谈判中所作的承诺。目前中国的当务之急,是如何履行这些承诺而不是再做新的承诺。但是如果中国贸然担负起领袖重任,将使得中国在15年的入世谈判之后,再次成为众矢之的,无异于鼓励其他成员要求中国做出更多承诺。   

  其次,中国并没有足够经验,可以在WTO领袖群伦。即使算上中国入世的经历,中国在WTO的参与历史也远远不及印度、巴西等传统发展中国家领袖。虽说近年来中国国内关于WTO的书籍文章不计其数,但是这些大都是介绍性或描述性的,缺乏深入分析。一般来说,一国公民在WTO秘书处任职的人数,要同该国对WTO研究的实力成正比。笔者2002年初到WTO时,整个秘书处只有一名中国籍职员。而今,中国籍职员也不过六人,还不到整个秘书处人数的1%,与中国所占超过世界贸易总额8%的贸易大国地位极不相称。此外,2006年初,WTO上诉机构成员、来自澳洲的John Lockhart突然病故,中国政府经过考虑,决定推选前外经贸部条法司司长张月姣和复旦大学教授董世忠作为候选人。同时非洲几国也各自推选了候选人,最终WTO争端解决机构决定任命来自南非的David Unterhalter 教授。平心而论,两位中国候选人在学术上并不比Unterhalter教授逊色许多,他们在同秘书处有关官员面谈时表现也很出色,但他们的不足之处,是从没有任何参与WTO争端解决机制的实战经验。尽管中国曾前后推荐过五名专家列入WTO专家组指示性名单,迄今却没有任何中国公民曾出任WTO争端解决专家组成员。  

  第三,即使中国有能力担当发展中国家领袖的重任,其他发展中国家也不会愿意服从中国的领导。这从中国入世前后,其他发展中国家对中国的态度就可以看出些端倪。在中国入世的关键时刻,对中国要价最狠,一直拖到最后一刻才同中国签订双边协议的国家并不是发达国家,而是一个发展中国家——墨西哥。这看起来不可思议,但是很好理解。同许多发展中国家一样,中国出口的主要是资源密集型和劳动力密集型产品。因此,中国同大部分发展中国家之间,更多的是竞争对手而不是合作伙伴的关系。也正因为如此,在2005年WTO纺织品和服装协定失效前,数十个发展中国家的纺织品生产商在土耳其伊斯坦布尔开会,并签署所谓“纺织品和服装产品公平贸易宣言”,要求WTO将纺织品和服装协定再延长三年,以限制中国纺织品对他们本国产业的冲击。所以,笔者认为,中国应该正视其作为世界第三贸易大国的现实,并从自己的利益出发,合理制定其在WTO的谈判策略。由于中国的特殊国情,中国在许多问题上的利益,实际上要同大部分发展中国家南辕北辙。就拿农业补贴问题来说,许多发展中国家以农产品出口为主,为了扩大其国际市场份额,自然要求发达国家削减补贴。但是中国不但很少出口农产品,更是许多农产品的最大进口国。因此,削减农业补贴,导致国际农产品价格提高,对中国有百害而无一利。此外,发展中国家大多反对将贸易便利化纳入WTO的谈判日程,但由于中国出口量大,因此简化通关程序,推广“一站式服务”和“单一窗口通关制度”实际上是符合中国利益的。笔者认为,中国之所以在WTO地位尴尬,主要是因为中国长期参与联合国,形成思维定势,认为WTO是同联合国一样的以意识形态为主导的政治组织。但实际上,WTO更多的是一个经济组织;而且WTO不象联合国那样以票数多少作决定,而是采取“共识”为决策制度。一国在WTO的地位,归根到底还是由其经济实力决定的。所以,中国若想在WTO发挥影响,踏踏实实发展经济才是正途。

  (作者系香港大学法学院助理教授,世贸组织秘书处前顾问)


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