求解社保之结

　　无论是养老、医疗、还是教育，其核心的问题都会涉及到三个关键词：地区分割、政府职能、公共财政。这三个词纠缠在一起，像一团解不开的乱麻

　　文/本刊记者 刘建辉

　　或许将来有一天，在提到社会保障的时候，人们会很吃惊地说：“这个问题有什么好讨论的！”因为那时，每个中国人都可以享受到非常完善、贴心的社保服务，社会保障是一个理所当然的事情，就象每天需要吃饭睡觉一样。但是现在，社会保障还是一个高度关注的社会焦点，中国的社保体系离“完善”还有很大的差距，对政府来说，让每个中国人都可以平等地享受社保是一个空前巨大的挑战。社会保障自然一如往年，将成为2007年度“两会”上的热点话题。

　　养老保险的流动性限制

　　我们通常所讲得的社保包括养老、医疗和低保等方面，其中养老是最难解决的问题，主要表现为覆盖面窄和流动性受到限制。

　　覆盖面窄是中国社会养老体系首先必须面对的难题。上世纪90年代初国家开始实施个人账户式的农村社会养老保险制度，到90年中期又将城镇职工基本养老保险制度确定为个人账户与社会统筹相结合的模式。中国人民大学社会养老保险问题专家杨立雄认为，在农村这一块，养老保险体制改革仍然是任重道远。因为15年后的今天，占中国人口60%的农民绝大多数都没有加入社会养老体系之内，其老年生活仍然主要依靠土地和子女。

　　另外，中国的养老保险的领取是以“本地城镇户口居民”为前提的，针对的是在正规部门就业的职工，因此外来人口很难被纳入社保体系。2亿非正规就业人群中有一半多游离于城市养老保险之外。以农民工为例，国家决心为1.2亿进城农民工办理社会养老保险，这确实是一个令人鼓舞的消息。但是每到年关，农民工的退保热潮就会让一些省市的劳动和社会保障部门感到尴尬。据《中国商报》报道，率先在全国推广农民工保险的广东省频频出现退保高峰，退保率竟高达95%以上。农民工排队退保的“热闹”场面已经不是什么新鲜事了。

　　广东比较积极地将农民工纳入社保体系，但是为什么农民工却不领情呢？因为按照现行养老保险制度，城市中的农民工每月上缴的养老金占到工资的8%，而且需要在一个地区连续缴纳15年才能受益。问题的关键就在于这个“在一个地区连续缴纳15年”的限制。对于在一个地方的平均工作时间仅为2至3年的农民工来说，这样的规定实在有些让人哭笑不得。既然不太可能享受到养老保险，对这些无力承受风险的农民工来说，显然把钱拿在手里更妥当，他们自然就没有积极性参加养老保险。

　　就发达国家的经验来说，一个国家的社保体系不应该对劳动市场的流动性造成障碍。中国社科院人口与劳动经济研究所社会保障研究室张展新副研究员从事了大量关于社会分层问题的研究，他在接受《经济》专访时称，现行的养老保险体制所产生的流动性限制，不仅限制了外来人口的就业，也限制了本地居民的迁移。

　　外来人口分两部分，一部分是外来市民，一部分是外来农民。张展新认为，外来市民平均受教育水平要高于本地市民，但是他们中间的社保覆盖率却低于本地居民，这实际上限制了他们的就业选择。再者就是，本市的一些工作技能较低的居民宁愿选择待在本地享受低保而不外出，因为他们到外地无法领取低保，如此则增加了他们对于本地的福利依赖。所以，目前的体制不仅对于外来人员的流动是个限制，对于本市居民的流动也是个限制。张展新说，目前城市中出现了一批“啃老族”，如果我们不能提供一个良好的劳动市场环境，他们可能还会“啃”城市。

　　医疗和教育的改革伤痕

　　中国的医疗卫生曾经创造过辉煌的历史，新中国成立之后的医疗卫生发展被全世界公认是一个非常成功的典范。当时的医疗卫生事业由政府主导，由于卫生资源非常缺乏，政府将医疗卫生工作的重点放在预防和消除传染病等基本公共卫生服务方面，以“预防为主”和“把医疗卫生工作的重点放到农村去”。同时采用低成本的医疗服务体制，在城镇逐步建立了公费医疗和劳保医疗制度，医院由政府和企业举办；在农村推广以集体经济为基础的农村合作医疗，从而使得在经济发展水平不高的条件下保证大部分人享有基本医疗卫生服务。

　　接下来上世纪80年代，国家对医疗卫生体制进行了改革，将医疗卫生推向市场。但是到2005年8月，中国青年报社会调查中心通过央视资讯,进行了一项对医疗体制改革的民意调查，结果显示90%的民众对中国10年来医疗体制的变化感到不满意。世界卫生组织 2000年对全球191个成员国的卫生总体绩效进行了排序，中国被排在188位。

　　为什么会这样？长期从事医改研究的北京大学中国经济研究中心李玲教授2006年撰文表示，主要原因是政府主管部门失职和市场失灵。上世纪80年代以后，政府主管部门对医疗卫生的重视和投入减少，卫生事业费占国家财政支出的比重不断下降。目前，中国卫生事业费主要来自地方财政，而不是中央财政。这就决定了各省人均卫生事业费的高低取决于其财政实力以及对医疗卫生的重视程度。在实际工作中，各级政府过分追求经济增长率、GDP 和财政收入增长等指标，而忽视或者故意轻视了对医疗卫生的投入。

　　在医院方面，八十年代以后，国家只是给医院政策，医院自负盈亏，财政经常性补偿只能勉强维持医疗机构的人头开支。医院要生存和发展，就必须自己想办法增加收入，结果就造成了多检查、多开药、多收费的情况。这种激励机制造成老百姓看不起病乃至有病不敢看的情况也就见怪不怪了。

　　李玲教授认为，医疗卫生有很多特殊性——公共品、外部性、不确定性、信息不对称以及垄断——会导致市场失灵，从而使市场不能有效地配置医疗卫生资源。国际上目前主要有两种医疗卫生体制模式。一种是市场主导型，另一种模式是政府主导型。美国是市场导向的医疗卫生体制的代表。政府除了严格监管外，只负责为穷人、老人医疗买单和提供公共卫生服务。市场主导的结果是，医疗服务越来越好，但医疗价格也越来越高，导致美国有近5000万人没有医疗保险，占总人口的20%。美国的医疗卫生投入远高于其他发达国家，但其医疗卫生结果指标，如平均预期寿命、婴儿死亡率均排在发达国家的最后。

　　政府主导模式在发达国家中比较常见。英国是全民医疗服务体系，公立医院由政府全额投入，老百姓看病是免费的。同时社会上有一些面向富人的私立医院。在这种模式下，英国实现了全民免费医疗，普及面广，费用也较低。据李玲介绍，美国的医疗费用占GDP的15%左右，而英国仅为7.7%左右。

　　与英国、加拿大等发达国家相比，我国的医疗保障存在覆盖面窄、费用高等问题。2005年，我国卫生总费用占GDP 的比重近5.4%，但医疗保障只覆盖了20%的人口。即使在这20%的人口中，患者支付的比例也相当高，个人享受的医疗保险并没有起到真正的保障作用，以至于很多人还是在社会医疗保险之外购买商业医疗保险。

　　2002年，中国明确提出要逐步在全国建立新型农村合作医疗制度。2006年2月21日公布的2006年《中共中央国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》的 “一号文件”提出了到2008年在全国农村基本普及新型农村合作医疗制度的目标。截至2006年9月30日，中国已有4.06亿农民参加新型农村合作医疗，占全国农业人口的45.8%。全国开展新型农村合作医疗试点的县(市、区)达到1433个，占全国总县(市、区)的一半左右。新型农村合作医疗试点工作在一定程度上缓解了农民“因病致贫、因病返贫”问题。但是，试点工作还存在不少问题。建立新型农村合作医疗制度是一项长期复杂的艰巨工作。

　　广义的社会保障除了养老、医疗和社会救济也就是低保以外，还应该包括教育。近几年，我国逐步扩大了农村免费义务教育的覆盖面，同时在全国范围内治理乱收费。这些措施为我国的中小学教育体系加了不少分。但是，问题仍然很多，主要凸现出来的，一是收费高：高等教育收费标准超出了很多家庭的承受力；二是机会不均等：城市中外来人口子女入学难、升学难，教育资源在全国范围内的分配严重不均。

　　香港地区在平衡教育资源方面做得非常好，他们把教育资源看成公共资源。香港同一级别的大学教师的待遇都是一样的，不会因为所在学校的不同而不同。中学教师则是不断地调动，所以香港中学无所谓名校与非名校之分。学校不能自己设定收费种类和标准。

　　地区差别之困

　　无论是养老、医疗、还是教育，其核心的问题都会涉及到三个关键词：地区分割、政府职能、公共财政。这三个词纠缠在一起，像一团解不开的乱麻。

　　中国的社会保障体系目前是仍是地方负责制，社会统筹不是全国性的，甚至都不是省一级的，就像广东，名义上是省里统一规定，实际负责的还是地市一级政府。中央目前的方针是不限制外来人口被纳入社保体系。地方政府的考虑是很复杂的，一方面经济建设离不开外来人口，另一方面，确实存在资源竞争的情况，地方财政有限，是否将外来人口纳入地方财政是个问题。以养老保险为例，各地的情况不同，有些地方选择遵循中央法规，将外来人口也纳入社保体系。有些地方单独立法，例如上海针对所有外来人口单独立法，北京针对外来农民工单独立法。

　　《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》中已经提出要积极创造条件、实行基本养老金基础全国统筹。张展新在接受《经济》采访时说，要实行社保特别是养老保险全国统筹，困难不在于中央政府的决心，而在于这些年来，地方经济发展状况差距太大，如果实行全国统筹，会面临很多困难，例如：给付的标准怎么定？低保线怎么定？中央财政和地方财政按什么样的比例分担？

　　张展新所言反映了一个客观现实。过去社保体系中，最大的不平等是城乡分割，现在城乡分割正在被弱化。很多地方例如

石家庄和郑州都进行了户籍改革，取消农业与非农业户口的区别。北京、上海、杭州也都做出了一些改变。比如说儿童医疗和工伤保险等方面，对本地居民无论是城市户口还是农村户口都实行统一标准，但对外来人口实行不同的政策。

　　今天，城乡分割仍然存在，但是在富裕地区内部，已经大大缩小了。与之形成对照的是地区分割日益严重。其实隐藏在“户籍标准”背后的就是地区发展不平衡。

　　中国长期以来积累的发展不平衡情况，不是短期内能够解决的。如果完全放开，北京、上海、广州等地根本就无法承受。但是中国确实到了解决地区不平等的时候了。香港中文大学政治与公共行政系教授王绍光曾说，中国的地区发展不平衡程度已经超过了欧洲在战后五六十年代经济复苏时期的水平，从而降低了国家的竞争力。地区经济发展不平衡，流动人口就会永远成为一个问题。

　　实现社保基金全国统筹还涉及到转变政府职能的问题。英美等国家的地方政府只是负责公共事务，不参与促进地方经济增长，而在中国，地方政府就是经济增长的

发动机，他们要为地方的经济增长负责。全国各地

公务员的待遇差别很大，一些经济不太发达的地方，如果地方政府不促进经济增长，公务员的工资都成问题。

　　张展新认为要实现全国统筹，还需要理顺中央和地方的财政关系，发挥公共财政的作用。以英国为例，全国性的社保基金来源于税收，属于公共财政，而中国社保基金的来源还是个人和单位的交费。一个“税”，一个“费”，差异就大了。张展新认为，应该有一部面向全国的社会保障法来解决中央和地方的关系，但是目前的条件还不成熟。