曹慧：欧盟金融监管的协调与发展

　　曹 慧

　　欧盟金融监管的协调随着其市场一体化程度的加速而显得日益重要。由于各成员国在法律、财政和技术等方面存在着差异，金融监管者必须从欧盟层面寻求前所未有、广泛而务实的协调机制才能足以应变。

　　从欧盟层面进行金融监管协调的必要性

　　过去十年中，金融市场一体化在欧盟的发展和深化为世界经济带来了巨大有的动力和经验。欧洲经济货币联盟的成立，马斯特里赫特条约(以下简称“马约”)的签署，欧元的启用，均为金融市场、金融机构和个人带来了明显的正面影响。

　　但是欧盟金融服务领域上的单一市场化离实际意义的一体化还有相当距离。市场分割(如零售银行业呈现的本地化特点、跨国清算和交割系统的多样性等)在一定内时期内将继续存在。

　　以跨境清算和交割系统为例，各成员国受近年来金融放松管制、欧元启用和技术创新等影响，大都建立了高效的证券清算和交割系统。然而在面临跨国金融活动时，由于技术、法律和财政等因素呈现出国别差异而引起的多重监管、多重汇报、甚至多重赋税，导致交易成本过高。监管效率也因为各国数据类别和口径不统一、信息不通畅而大受影响。

　　激烈的市场竞争，导致欧盟区内金融机构间迅速扩大金融服务领域，增加金融产品和创新工具。尤其是区内的大型金融集团在全球化的驱动下，经营范围往往是覆盖尽可能多的领域，以分散风险。 因此，欧洲委员会认为，面对日益增长的交叉金融服务，未来金融监管的重点之一将是发展混业监管合作。　这里主要是指在欧盟层面上开展混业监管。

　　金融机构通过跨国并购、网上银行等活动正在寻求泛欧洲化的经济规模，这促使欧盟各成员国的监管者必须加强与欧盟超国家机构和组织之间的合作，利用更高层次的对话协调机制，最大可能地消除由技术，法律或税务等因素产生的成本负担，从而提高监管效率。从金融稳定和成本效益上看，一个从欧盟层面上建立的监管协调机制是确保监管实施一致性和高效性的关键。

　　欧盟金融监管协调机制主要包括建立在成员国之间以及成员国与欧盟机构这间的一系列双边和多边协议或谅解备忘录上。截止到1999年，欧盟各成员国仅在银行领域签定的双边备忘录就多达90个之多。备忘录虽然阐述了签约方各自的责任和义务，但毕竟缺乏行之有效的法律效力。直到2001年朗法吕西(Lamfalussy)报告的提交，欧盟金融领域里的立法结构才为完整地体现出来，该报告从欧盟层面提出了监管与规制的框架设计。

　　欧盟金融监管协调的理论基石-——朗法吕西决策程序

　　以朗法吕西为首的贤人委员会于2001年向欧洲委员会提交了一份针对欧盟证券市场而制定的决策程序的报告(以下简称“朗式报告”)。尽管当时该报告的设计只是针对证券市场制定的，但很快被推广到整个金融市场，包括银行、保险和投资等金融行业都将其采纳为决策程序。

　　朗式报告认为，欧洲所有的证券立法均主尖建立在以核心原则为基础的立法框架之上。该核心通过四层框架设计(以下简称“朗式结构”)，保证欧盟金融市场从立法到执行技术测量上法律的持续性和可传导性。其中第一层原则是指通过正常的立法程序——由欧洲委员会提议，欧盟理事会和欧洲议会共同通过——所制定的的指令或规定。应当注意的是，欧洲委员会在提议前，应向市场参与者、最终使用者(承销人和消费者)、成员国监管者和立法者进行咨询。

　　第二层原则是，欧洲委员会对第一层通过的指令或规定制定技术细节，该技术细节应获得欧盟理事会和欧洲议会的认可。

　　在朗氏报告的第三层框架上集合着由各成员国立法者、监管者组成的欧盟层面的组织，如欧洲证券立法者委员会(CESR)、2005年正式运行的欧洲银行监管者委员会(CEBS)以及欧洲保险和职业养老金监管者委员会(CEIOPS)等。这些组织的任务是确保各项法律得到金融机构的忠实执行。目前该层面遇到的主要问题是如何以各成员国监管者的真实共享信息为支撑, 设计出简化的数据和汇报格式样板.，以便在未来四五年内, 所有金融机构只需向一个认定的监管者提交一份涵盖所有要求的报告。

　　第四层原则是，欧洲委员会负责核查欧盟与成员国在法律、法规方面是否一致。一旦发现有抵触之处，如果必要的话，委员会将采取法律手段向欧洲法院起诉成员国。

　　通过近年来的实践，欧盟委员会在朗氏报告的指导下进行了卓有成效的，以建立单一市场、清除法律障碍为目的立法改革。截止到2004年12月，共有21项指令获得通过，其中11项已被所有的成员国接受。

　　尽管朗氏结构的应用被认为是成功的，但其本身的结构设计具有无法克服的局限性。

　　以立法和规定为基础的朗氏结构，只有在各成员国将通过的指令和规定转化为本国法律，才能产生真正的显现效应。

　　欧盟金融监管遇到的挑战

　　目前，欧盟金融监管者面对的挑战主要包括以下四个：

　　首先，更好地澄清母国/东道国监管者的角色和责任。以相互认同为支撑的母国/东道国原则是欧盟现阶段金融监管协调机制中的核心部分。它是促进欧盟内金融领域竞争的核心因素。但是， 母国监管原则有时却常常受阻于东道国监管或以“国家利益”为目的而设置的障碍。因此，现行制度上的差异，需要东道国和母国监管者更明确地划分责任。例如存款保险制度在成员间存在着相当的差异。由于该差异的存在，如何使一些关键的金融手段(如最后贷款人和金融危机中的融资责任等)保持兼容性就显格外重要。

　　其次，探讨监管者的任务和责任。银行立法已经赋予监管者从全资子公司到母公司的监管责任，但这项法规在实际操作中并未被采纳，证券和保险领域也有类似问题。此外，在信息共享和有效行动上，监管者尚需进一步的协调合作；跨国活动产生的纠纷也日益需要一个解决争端的仲裁机制，该机制的引入将促进金融界监管标准的趋同发展。

　　第三，提高监管效率。从事跨国经营的金融集团在现阶段需要向东道国提交不同格式的报告，多层汇报制度使跨国金融集团承担了不必要的成本。因此应设计一个标准的、不附加任何国家特征的汇报体系，这样既可减轻经营者的运行成本，亦可提高监管效率。目前，欧洲委员会正在就如何统一汇报格式展开广泛的征询活动。

　　第四，发展泛欧洲的监管文化。传递一个共同的决策和执行原则,尤其是对跨国或从事交叉业务的金融控股集团实施行联合检查、同行相互审查、雇员交换、监管者间的联合培训以及开展信息交换，均有助于形成一个泛欧洲的金融监管文化。

　　综上所述，虽然欧盟金融监管，面临着诸多困难，但欧盟各级机构和组织以及各成员国，以欧洲委员会为中心，在朗氏报告的原则下，正逐渐地清除现存的各种法律障碍，使金融监管协调机制在欧盟层面上更加有效地发挥作用，并向混业监管合作的道路迈进。

　　作者单位：中国社会科学院欧洲研究所