加强和改进外汇管理 积极促进国际收支基本平衡

　　管 涛

　　国际收支不平衡状况仍在加剧，是当前我国社会经济发展中的一个突出矛盾。现在，我国外汇储备每年增加一两千亿美元，2006 年末储备规模突破了一万亿美元。去年年底召开的中央经济工作会议明确指出，必须把促进国际收支基本平衡作为保持宏观经济稳定的重要任务，同时提出要加强和改进外汇管理。自2001年以来，外汇管理部门就主动顺应形势变化，围绕促进国际收支平衡目标，加大政策调整力度，深化外汇体制改革，逐步放宽境内机构和个人持有与使用外汇的限制，加强对投机性外汇资金流入和结汇的管理。上述工作发挥了一定的积极作用，但没有从根本上改变外汇持续供大于求的局面，外汇储备规模还在不断膨胀，人民币升值压力仍未有效释放，社会各界对此非常关注。本文拟就大家比较关心的几个问题谈一些个人看法。

　　实行意愿结汇并非当前分流外汇的灵丹妙药

　　面对外汇储备规模的不断扩张，有人认为，这是因为强制结汇的规定限制了境内企业持有外汇的自由，使得央行陷入了被动干预的境地。因此，他们强烈呼吁，应将目前实行的强制结汇制改为意愿结汇，以消除影响外汇供求平衡的体制性障碍。那么，实行意愿结汇真能够药到病除吗？

　　1994年年初，我国外汇体制改革的一项主要内容是，取消外汇留成与上缴，实行银行结售汇制度。当时，由于外汇资源短缺，我国取消了中资企业出口的现汇(或额度)留成，要求其将出口等经常项目外汇收入全部卖给银行，以集中外汇供给，确保国家外汇需求。但是，这一强制结汇的要求，既不适用于外商投资企业和居民个人，也不适用于资本项下的外汇收入，他们被允许全额保留外汇。近年来，随着外汇管理体制改革的不断深入和外汇供求关系的不断变化，我国逐渐调整外汇账户管理政策，放松对境内企业持有经常项目外汇收入的限制。与此同时，为抑制套利资金流入的冲击，加强了对资本项目外汇收入结汇的管理。例如，不允许国内外汇贷款转换成人民币使用，限制中资企业国际商业贷款结汇，禁止外商投资企业境外借款结汇偿还境内人民币贷款，明确要求外商投资企业的外汇资本金和外债以及外贸企业的出口预收货款等结汇必须在境内有采购用途而不得用于囤积人民币。

　　显然，意愿结汇的倡导者眼下应不会建议放宽限制资本项目外汇收入结汇的要求。那么，所谓实行意愿结售汇的建议，其实质仅是要求对经常项目外汇收入实行意愿结汇。但实际上，现行管理办法对此已不构成实质性障碍。如前所述，1994年改革实行强制结汇制度，在外汇短缺时期曾经发挥了积极的作用，但这一制度安排也一定程度限制了国内企业处置外汇收入的自主权，增加了企业本外币兑换的成本。1996年以来，为了顺应外汇供求形势的变化，推进贸易便利化，我国逐步放宽了国内企业持有经常项目外汇收入的限制，并统一了中外资企业开立经常项目外汇账户的管理政策。现在，所有有经常项目外汇收入或具有涉外经营权的中外资企业在外汇管理局登记基本信息后，都可以直接到银行开立经常项目外汇账户；账户限额按其上年度经常项目外汇收入的80%与支出的50%之和核定，并允许进口企业提前购汇存入账户，有实际需要或特殊用途的境内机构还可以全额保留外汇；超过限额的外汇收入可以持有90天，逾期才要求卖给银行。

　　然而，目前境内机构的持汇意愿并不高。随着经常项目外汇账户管理政策的不断调整，境内机构实际保留外汇的余额占账户限额的比例不断降低。2004年该比例约为30%，现在降到了15%左右。由此可见，尽管我国仍对经常项目外汇账户核定限额，但境内机构基本可以按照自己意愿保留经常项目外汇收入。也就是说，即使当局现在宣布实行意愿结汇，也恐难达到分流外汇的目的。当然，从长远看，放松外汇管制，实行意愿结汇，是市场化改革的大势所趋，但如果仅作为缓解外汇收支失衡的权宜之计，却未免有些短视了。

　　鼓励藏汇于民是促进国际收支平衡的重要出路

　　当前，我国国际收支不平衡一方面表现为总量的不平衡，即外汇储备持续较快增长；另一方面还表现为结构的不平衡，即国际收支经常项目与资本项目连续多年“双顺差”。由于储蓄大于投资是一个结构性问题，经常项目顺差在我国具有长期性，这在很多具有高储蓄倾向的国家也普遍存在。但这些国家大都没有资本管制，资金跨境可以自由流动，所以，其经常项目顺差，则资本项目逆差，二者相抵，国际收支总顺差不大甚至逆差。比如，2005年，日本经常项目顺差1658亿美元，资本项目逆差1276亿美元，国际收支总顺差382亿美元；德国经常项目顺差1155亿美元，资本项目逆差1283亿美元，国际收支总逆差128亿美元。

　　而我国仍然沿用外汇短缺时期建立的鼓励资本流入、限制资本流出的管理体制，导致在经常项目顺差形势下资本流动对国际收支的自我调节作用缺失，加剧了国际收支总量不平衡的矛盾。结果，尽管现在我国是对外净债权国，但是民间对外债权不多，对外金融资产中60%以上都是中央银行的外汇储备资产，也就是官方渠道的资本输出。这种对外资本输出的格局，有利于集中管理，但不利于分散风险，不仅加剧了央行货币政策调控的压力，还不利于私人部门进一步充分利用“两个市场、两种资源”。

　　事实上，逐步有序拓宽资金流出的渠道，进一步便利境内机构和个人持有与使用外汇，已经成为近年来我国缓解国际收支顺差矛盾的一个重要思路，这甚至比加强对外汇资金流入的管理更为重要。过去几年，我国在逐步方便境内机构和个人持有和使用外汇、支持“藏汇于民”方面出台了许多政策。比如，放宽企业外汇持有的限制，取消经常项目外汇账户开户的事前审批，进一步提高账户限额，允许有进口支付需求的企业提前购汇；放宽外汇收入强制调回境内的要求，允许境外上市企业所募集资金延期调回，经批准后还可存放境外运作；提高个人因私购汇指导性限额，并从2006年5月起对境内个人购汇实行2万美元的年度总额管理(2007年2月起该总额进一步提高到5万美元)，总额内用汇无须审核任何单证，直接凭本人身份证在银行办理；引入合格境内机构投资者制度，允许银行集合境内外汇或人民币购汇投资境外金融市场，支持证券经营机构集合境内机构和个人自有外汇投资境外证券市场，鼓励保险机构在一定比例内以自有外汇或购汇对外金融投资；支持国内企业“走出去”，取消境外投资购汇额度的限制，允许企业先行汇出相关前期费用，鼓励境内母公司和银行为境外投资企业提供融资支持。另外，还出台了放松个人对外资产转移限制、允许跨国经营企业资金境外运作、支持国内企业进行外债重组、批准银行购汇补充外汇资本金和营运资金等措施。

　　上述政策措施，有的效果比较明显。例如，已累计核准银行购汇数百亿美元补充外汇资金，既缓解了国家外汇供求失衡压力，又改善了银行财务状况。再如，2006年实行个人年度购汇总额管理新政后，5～12月份个人购汇金额和笔数同比均增长了2倍以上，全年个人购汇较上年翻了一番。但是，也有的措施效果不尽理想。例如，去年共批了15家银行、134亿美元购汇对外投资的额度，但银行相关

理财产品的销售情况乏善可陈。这主要是受国内股市恢复性大幅上涨、美元加息暂告一段落、

人民币汇率灵活性加大以及境外投资产品的局限等多方面因素的影响。不过，从长远看，对外金融投资将是完善国际收支市场调节机制的重要制度安排。特别在现有市场环境下，以资源、能源产业为主的对外投资受地缘政治、贸易保护主义等因素的较大制约，制造业的对外转移则受国内企业缺乏自主品牌和核心技术、海外投资经营经验不足等因素影响，加上不少企业经营机制不完善，内部治理机制不健全，近期内我国对外直接投资的发展空间有限，扩大对外金融投资将成为促进国际收支平衡的一条重要出路。况且，随着国民金融财富逐步积累，资产配置日益国际化，国内金融服务日益专业化，这本身也是一个水到渠成的过程。

　　当然，扩大资本输出不能只看外汇供求状况，还应考虑国家宏观调控能力、部门金融监管能力、企业风险控制能力等其他配套因素，使资本账户开放的程度控制在市场承受能力以内，避免操之过急。总之，外汇储备过快增长、国际收支不平衡，反映的是国内经济运行中存在的深层次矛盾和问题，因此必须从恢复经济对内平衡入手来解决对外不平衡的问题。扩大资本账户开放，在促进国际收支平衡中只能发挥辅助的而非决定性的作用。如果仅靠扩大资本流出来实现国际收支平衡，很可能积聚未来资本集中流动冲击的隐患。

　　加强资本流入管理是维护国家经济金融安全的需要

　　从新兴市场频频发生的货币危机看，资本流动冲击都是从流入开始的。正是先有了资本的过度流入，才会有后面的集中流出。2006年底，因泰国宣布对外资流入实行无息准备金要求而引起的泰国及亚洲金融市场动荡，再次彰显了跨境资金流动冲击的破坏性。长期以来，由于外汇短缺的意识根深蒂固，我国对于资本流入的管理，不论法律上还是观念上，也不论技术上还是手段上，都比较薄弱。这是造成我国当前国际收支持续较大顺差的重要的体制和社会原因。因此，调整以往宽进严出的政策和做法，对资本流动实行流出入均衡管理，特别是加强和改进对资本流入的监管，是防范资本流动冲击、维护国家经济金融安全的重要保障。

　　过去几年，针对外汇大量流入的情况，外汇管理部门在加强和改进相关管理方面进行了积极的探索。严格控制银行短债指标，加强对外商投资企业外债和贸易信贷的管理。严格外商投资企业资本金和外债结汇的管理。规范境内和境外个人结汇行为，2007年2月起实行5万美元年度结汇总额管理，重点加强赡家汇款、捐赠等比较集中的非经营性个人外汇流入的管理。加强外资流入

房地产的管理，从汇兑环节规范境外机构和个人境内购买商品房的行为，满足消费性需求，限制投机性需求。加强对无真实交易背景的贸易外汇资金流入管理，对其结汇进行严格审核办理。开展出口收结汇、外商投资企业外债、企业应付暂收、跨境关联交易等专项检查或调查，加大对违规外汇资金流入的查处力度，为完善相关政策提供依据。借助电子化手段，建立健全资金跨境流动监测系统(如个人结售汇管理信息系统)，加强对各类可疑资金的监控。

　　但是，必须看到，加强外汇流入管理是一个非常困难和复杂的问题。首先，积极合理有效地利用外资仍将是我国的一项基本国策，资本流入管理直接关系到我国整体对外开放形象。其次，随着经济日益市场化，各类经济主体对价格信号日益敏感，现阶段普遍采取提前收汇推迟付汇、减少外币资产增加外币负债的行为是一种理性的表现，不能简单视之为投机。相反，如果市场主体对价格变化反应麻木，那么，推动汇率、利率市场化也是不可想象的。再次，随着经济日益开放，国内外市场联系日趋紧密，投机性资金流动能够比较方便地规避外汇管制，试图将其从合法合规的贸易和投融资活动中甄别出来、又想不影响正常的国际经济交往显然非常不易。

　　正是鉴于上述内外部条件的约束，外汇管理部门在加强和改进资本流入管理方面一直非常慎重。一是有效监管与便利操作相结合，在促进贸易投资便利化的前提下，增强管理的针对性，以尽可能降低管理所带来的负面影响。这其中，提高技术手段是确保管理效率的重要抓手。二是适度管理与市场导向相结合，逐步消除市场扭曲，减少对外资流入的过度依赖。例如，内外资所得税的并轨和境内外资金运用的营业税统一，将远比以行政手段加强对假外资和银行境外借款的管理有效得多；以允许境外开发性金融机构在境内发行人民币债券等方式鼓励使用境内资金，减少外资对内资的替代，也有利于缓解外汇流入的压力。三是加强监管与因势利导相结合，顺应新形势，规范和引导外资流入，提高开放的可控性。例如，引入境外合格机构投资者制度，就是有序推动国内资本市场对外开放的一种有益尝试。四是抑制流入与扩大流出相结合，稳妥、有序地拓宽外汇流出渠道，积极地缓解外汇供求失衡压力。我国资本项目持续大量净流入，不是因为资本流入规模过大，而是因为资本流出规模较小。因此，过去几年，外汇管理部门的政策调整在“管流入”方面一直是慎之又慎，绝大部分的政策调整都是“促流出”的。

　　最后需要指出的是，解决国际收支不平衡问题是一项全局性的战略性工作，不是局部的、地区的或部门的具体日常工作。必须坚持从国情出发，多方采取措施，加大国内和涉外经济政策调整的力度。首先，要从恢复经济对内平衡入手来促进经济对外平衡。为此，应按照中央的统一部署，着力调整经济结构和转变增长方式，着力加强资源节约和环境保护，着力推进改革开放和自主创新，着力促进社会发展和解决民生问题。要坚持以科学发展观统领经济社会发展全局，努力实现速度、质量、效益相协调，消费、投资、出口相协调，人口、资源、环境相协调，真正做到又好又快发展。要正确处理好投资和消费、内需与外需的关系，切实把“调投资、促消费、减顺差”作为加强和改善宏观调控的工作着力点。其次，要加快调整和完善对外经济发展模式，提高对外贸易和利用外资的质量和水平。在对外贸易上，要以优化进出口商品结构为重点，加快转变外贸增长方式；在利用外资上，要以引进先进技术、先进管理和海外智力为重点，提高利用外资质量；在对外投资上，要以扩大能源和技术合作为重点，继续实施“走出去”战略；在外汇管理上，要继续促进贸易和投资便利化，进一步便利境内机构和个人持有与使用外汇。再次，还要继续实施稳健的货币政策。要综合运用多种货币政策工具，继续加强流动性管理，着力调控货币信贷总量，优化信贷结构。要逐步完善人民币汇率形成机制，增加人民币汇率弹性，不断缓解国际收支不平衡带来的压力。

　　作者系国家外汇管理局综合司副司长