调整放宽市场准入 推进我国农村金融体系改革

　　以调整放宽市场准入为契机 推进我国农村金融体系改革

　　—— “调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策专家座谈会”观点摘录

　　本刊记者 顾 月

　　中国银监会《关于调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策更好支持社会主义新农村建设的若干意见》(以下简称《意见》)发布后，在社会上引起了积极的反响。为广泛听取专家学者的意见和建议，银监会日前召开了调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策专家座谈会。银监会副主席唐双宁出席座谈会并讲话，中央农村工作领导小组办公室副主任唐仁健、国务院发展研究中心金融研究所副所长巴曙松、农业部农村经济研究中心主任宋洪远、发改委产业发展研究所研究员姜长云、人民银行研究局副局长焦瑾璞、中国人民大学农村经济发展学院院长温铁军、中国金融学会原秘书长秦池江、亚洲开发银行北京代表处首席经济学家汤敏、银河证券高级经济学家苑德军等先后在座谈会上发言。座谈会由银监会办公厅主任赖小民主持。座谈会上，与会专家学者对《意见》出台给予了高度评价和肯定，并对进一步完善政策和实施试点提出了很多富有建设性的意见和建议。本刊现将有关观点摘录发表。

　　唐双宁：以“新导向、新机构、新标准”加快完善我国农村金融服务体系

　　当前，我国宏观经济金融运行中还存在诸多深层次矛盾和问题，特别是在银行业整体上资金流动性过剩的情况下，农村地区虽有资金需求，但缺少金融运行渠道，农村金融运行也缺乏活力，需要在进一步完善农村金融机构体系、金融监管体系、金融市场体系的基础上，建立市场与政府相结合的金融资源配置体系，疏通城市资源运用到农村的路径和渠道。银监会调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策的目的，就是要通过在农村筑起新的“引水之渠”，引来城市金融“甘泉之水”，激活农村金融的竞争机制，填补农村金融服务空白，有效改善农村金融服务。

　　调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策的核心体现了三个新特点：一是明确监管新导向。由过去指令性的统一的监管，向统一性与差异性相结合、指令性和指导性相结合、宽准入和严监管相结合过渡和转变。二是建立农村银行业新机构。根据农村金融服务需求和机构布局现状，允许各类资本在农村地区设立村镇银行、专营贷款业务的子公司和信用合作组织三大类新的农村银行业机构。三是实行准入新标准。根据农村地区金融服务规模及业务复杂程度，适当降低新设银行业金融机构的注册资本。此外，在投资人资格与境内投资人持股比例限制、业务准入条件与范围、新设法人机构或分支机构的审批权限和公司治理等方面也实行低门槛政策。

　　《意见》出台后，社会各方面总体反映良好，期盼较大。同时，也存在一些不同程度的担心。一是担心“冷场”，没有实实在在的后续措施及时跟进；二是担心“失控”，各类投资主体和机构设立会一哄而上；三是担心“走老路”，走过去合作基金会的老路。因此，在调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策实施过程中要切实做好“三防”：一要防止停留在口头上。支持社会主义新农村建设重在落实，目前银监会正在稳步推进试点工作，要加强配套政策支持、监管部门行政引导和地方政府积极培育。二要防止一哄而起。应当吸取过去农村合作基金会和储金会的教训，防止只注重机构数量，不注重风险和质量，盲目追求组建机构进度的思想。三是防止放松监管。对新机构应做到人员要懂行，运营要规范，风险要严控，确保新机构有新机制。新机构从设立开始，就要实行严格的、动态的、盯住式的监管，并根据资本充足率和资产质量等情况，适时采取递进式严格监管措施，确保及时分类处置问题机构。

　　唐仁健：探索建立适合中国特色的农村金融体系

　　《意见》的出台，是对建立有中国特色的适合农村经济发展需要的农村金融体系的一个很重要的探索，是向完善农村金融体系迈出的十分重要的一步。《意见》鼓励建立的村镇银行和新型信用合作机构，是对我国以国有和国有控股为主的正规金融机构的非常重要的完善和补充。同时，怎样在农村监管这些新型金融机构和金融组织，《意见》也提出了一个很重要的命题。下一步需要思考的问题，主要是：

　　第一，农村金融要有适度有限的市场竞争，否则农村地区金融机构特别是信用合作社将面临活力不足、竞争力不强的问题。国外的合作经营组织，就是因为面临强大的商业资本等其他市场主体与之竞争，才逐渐在竞争中存活延续了下来。因此，对于如何在中西部乃至整个农村地区建立一个适度竞争的金融市场格局，我们要在政策上做一点储备和考虑。

　　第二，政策性金融的问题要加快解决。在1978年农村改革的时候，当时中央的25条政策规定里就讲到对农村要提供长期政策性的贷款，但是这条政策到目前为止快30年了，问题基本仍未解决。

　　第三，其他相关市场的培育问题。比如说资本市场、期货市场、农业政策性保险等，要尽快跟上。这些事情中，比较急迫的主要是发展农业政策性保险。

　　第四，制定一个有利于农村金融机构发展的政策环境，这需要下一步花大力气研究。其中最重要的一条是财税政策，因为它不但杠杆撬动的作用非常大，而且也是目前最短缺的。我们国家提出了改善宏观调控在手段运用上财政和金融两个政策要配套，在发展农村经济中尤其需要如此。社会主义新农村建设中发展现代农业面临的任务和困难很多，而目前资金配置的体制、机制均不完善。单靠财政转移支付肯定不行，而靠金融目前又靠不上，两大政策缺乏联动。此外，农村没有合作金融不行，没有民间金融也不行，没有政策性金融适当的支持和引导也发展不起来，这些问题都需要我们将之作为基本的概念，先认识清楚如何发挥它们的合力，然后再进行具体的政策设计和制度安排。

　　巴曙松：建立农村金融机构发展的正向激励机制

　　下一步在《意见》的实施过程中，有几个问题需要研究。第一个是利率问题，农村金融服务有空白而地下融资很活跃，这跟利率机制不到位有关系。在一个风险程度相对较高的地方进行贷款业务，如果没有相应的利率激励的话，业务的可持续性就会受到影响。

　　第二，《意见》强调了严监管，但目前基层地区监管资源严重不足的问题又客观存在着，一方面监管的层次在向上升，另一方面农村金融改革下一步发展的方向是往下延伸，这样一个错配很容易导致监管出现真空，因此必须要有一个统筹的考虑。

　　第三，农村金融仍然是一个高风险的领域，出现经营失败是很正常的，问题出现之后我们必须有后续的处置措施，机构的退出和存款人利益的保护如果没有存款保险体系的话，将来就会变成财政隐性的负担或者监管部门要承担的社会责任，对此我们在起动之初就要提早考虑。

　　第四，农村金融要先解决服务空白问题，后解决竞争不充分问题，这本身具有内在逻辑的一致性，但现实中两个问题是连在一起的。竞争不充分，导致了效率比较低的机构不愿意提供本来有很大市场的服务，因此建立正确的正向激励机制，是现代金融监管很重要的一个方向。让做得好的得到扩张机会，做得不好的受到约束。目前的信用联社体制，有两个值得注意的现象。一是在一些省市实行统一管理后，由于管理责任交到了地方政府，为了维持辖内稳定，出现把辖内一些经营比较好的信用联社的利润、盈利转移到经营不好的联社去的现象，变成了负向激励。二是联社开始有了一些统一调度资金的职能，出现资金向大企业、大客户集中的现象，这与我们改革所希望引导的方向是不一致的。

　　宋洪远：建议考虑土地银行的设立问题

　　以往农村金融改革的思路更多地是着眼于防范风险，而问题是农村最缺的是服务，把着眼点从防范风险转到在防范风险同时改革农村金融服务，在这一点上我觉得《意见》设定的内容和思路，抓住了农村金融的突出问题，符合农村实际。同时，《意见》体现出的“放宽、调整、鼓励、支持、引导”思路，也是一个很大的转变，因为更多地强调主渠道，“开正门”疏导比一味地“堵侧门”要起作用。

　　针对《意见》，我有以下几点思考。一是新机构设置主要强调在中西部和贫困地区，带来一个问题是这些地区的经济能力对新设银行的可持续性挑战很大，因此单强调针对落后地区的政策定向，较难调动起积极性。二是发起人方式采取一家银行作为发起人，将面临该银行有没有发起动力和能不能发动起来的问题，建议对原来已经有一定基础的或运作情况比较好的小额贷款试点组织，发起要求适当放宽一点，可能更容易实现。三是对农村信贷要统筹考虑，对农村的借贷、商业信用要进行系统规范，引导它往正规的金融机构、金融行为上去发展。四是相关支持政策的问题，如财政支持、利率政策、法律环境等都需要积极与有关部门协调。五是除村镇银行、贷款子公司和信用合作组织外，能否考虑设土地银行的问题。土地问题在农村很棘手，很多事都是土地引起的，国外有一些设置土地银行的经验，建议作为今后放宽市场准入的内容考虑进来。六是贷款期限结构、担保抵押等操作中的具体管理问题，也要一并考虑进来。

　　姜长云：从业人员的要求与监管方式的创新

　　金融是专业性比较强的一个行业，对于农民合作性质的金融或准金融组织，在金融专业知识、金融企业的运作技能方面监管部门首先要给予指导和培训。其次，《意见》指出应选举有农业技术专长的人员作为新设机构董事、高级管理人员，这个是必要的，但我认为选取具有市场运作能力的人员作为董事和高级管理人员可能更为重要。与其类似的还有一个农村信用担保机构的人员组成问题，很多地方发展信用担保机构，聘用的人员主要是两类，一类是银行退休人员，另一类是财务人员，但是信用担保有很多专业技术，银行和财务的相关性比较强，光靠这两类人员去搞信用担保的话，实际是很不够的。第三，加强监管力量配备的同时，监管方式的运用要强调针对性和实用性。第四，这次放宽市场准入主要是在中西部和贫困地区，这些地方政府干预更容易出现，因此要注意防止地方政府特别是乡镇政府过多干预的问题。

　　焦瑾璞：对新设机构存款市场的准入要慎重

　　《意见》出台后，我对其有几个思考：第一个是对突破与协调的思考。可以说，《意见》对于机构准入有很大的突破，但农村金融是一个老大难问题，是老问题、大问题又是难问题，它不仅仅是一个方面能够解决的问题，里面还需要大量的协调，比如农村金融机构体系、市场体系、政策服务体系三大体系的协调，等等。第二个思考，是对主导和引导的思考。农村金融有自身特点，它的特殊性很多在于“点多、面广、分散、风险大”，因此要相信基层、相信人民群众的智慧，创新的思路自下而上可能更具生命力。一个正常市场经济的国家，政府的主要作用是扶持和引导，而不应是主导。第三个思考，是市场与结构的关系。农村金融从市场结构角度看，应更多地关注贷款市场。存款市场竞争已经很充分了，新设机构在存款市场上的准入应慎重一些，因为这将直接涉及存款市场的外部性，涉及广大储户的利益，而在贷款市场方面可以做更多的文章。第四个思考就是准入与退出。如果存款市场放开的话，机构的退出将来可能更难，它的外部性问题更多。第五个思考就是新生与存续的问题。我们这里注重的是一种新生，那么对于存续的一些机构该怎么办？现在存续的有福利性的小额贷款公司，有商业性的小额贷款公司，还有一些投资性的小额贷款机构，特别是有着良好记录的一些公司该怎么办？对此应该有所考虑。

　　温铁军：真正把合作金融还给农民

　　我国当前的农村金融状况与宏观经济形势是高度相关的，现在确实存在着大城市和沿海发达地区金融资源相对过剩，而大多数农村和欠发达地区金融资源不足的情况。《意见》出台，对于改善农村金融的供给状况意义是十分重大的。我们既然不想让它“冷场”，那么一开始就要有一个打开局面的安排。建议除了银监会规定的六个试点省之外，也应将其他已经做了几年试点的地区纳入到试点范围中去。

　　以这次政策调整为契机，要“把合作金融还给农民”，充分体现合作金融的合作性。世界上任何一个正常市场经济的国家，农民的合作金融都是“农营”的，政府的作用只是扶持，放宽政策，给予足够的优惠。农村合作金融的发展在世界上所有发展中国家都是大难题，不是仅仅政府放开限制、给足了政策优惠就能够干好的。在这个问题上，我们也不可能有现成的经验，照搬其他国家的监管方式恐怕都难以解决这个问题，即使是世界上最成功的日韩模式对我们来说也未必可以照搬，因为完全内部化的农村合作金融也有很严重的问题。我们要用创新的思路，在工作中切实体现中央提出的创新型国家战略，真正的去创新而不照搬，我们就能办好。如果能解决好这一世界性难题，对世界将是一个贡献。以往的教训，其实并不是农民合作经营的问题，而是政府干预的问题。我认为，把合作金融还给农民，只要相信群众，依靠群众，合作金融就能办好。

　　秦池江：民间金融要有一条“黄线”

　　建新机构是必要的，但对于原有的机构也应允许它存在。在我们原有的思路下信用社变成了联社，现在好多省份又想再变成省级合作银行甚至股份制商业银行，但是，其中有一些农村信用联社里的基层机构和现有的城市信用社如果经营能力、经营业绩可靠，可以转化为农村金融服务的专业机构，应当允许它分离出来。其次，发展农村金融没有财政和政府的扶持政策是不行的，比如在税收减免方面，就应对为农业服务的金融机构实行免税政策。第三，在监管方式上，对正规金融机构和半正规化金融机构在监管内容、方式、标准上一定是有差别的，如果我们仍然像对正规商业银行那样监管这些机构，是行不通的。第四，人员素质问题，学历、资格不足以说明他的素质，为农民办事归根到底还必须要有为农民做事的精神。对于干部的培训不仅要有金融知识的培训还要包括农村经济知识的培训，搞金融的不懂农业生产怎么回事，不懂农民信用观念怎么回事，想做好金融是很难的。宁愿先培训好了再干，也不要让它乱了以后再去整顿和治理。第五，民间金融问题，对于相当一部分有经营头脑、懂经营知识的民间主体，应允许其合法化。民间金融要有一条“黄线”，“黄线”以内允许其发展，超越“黄线”，就应依法加以管制。

　　汤敏：拓展农村金融开放的深度和广度

　　关于新设机构的形式与准入标准问题，银监会对村镇银行发起人要求商业银行要占20%以上的股份，可能有一些商业银行愿意做一些试点，但大部分银行将面临是投资新设县级的小银行还是直接增设营业部、分支机构的权衡问题。因此，这一规定需要根据试点情况适时调整，如果觉得规定过严，就应适当放宽一些。商业银行设立贷款子公司，也面临同样的问题。从人民银行对小额贷款公司的试点看来，民间资本对成立贷款公司有很大的热情，贷款公司虽然对投资者而言风险比较大，但其社会风险较小，在这个问题上，建议采取多种模式进行试点，相关规定应适当放宽一些。

　　其次，建议尽快出台信用合作组织的管理条例。当前最有操作性或者马上可以大规模开展的就是社区性的农业合作组织，但是要防止一哄而上，这需要我们设计一个比较细节化的审批、管理条例。

　　第三，建议在农村金融机构的贷款利率政策方面出台配合政策，这需要央行作出支持。例如，目前农村金融贷款利率浮动2.3倍可能还不够，可考虑将人民银行在5个省份试点基准利率4倍的政策推广到银监会的试点里面。

　　第四，要迅速增加对农村金融监管的投入，从人员到资金，银监会都应找有关部门制定一些政策。如果大量小的金融组织出现在县级以下，银监会基层力量薄弱的问题就十分突出。

　　第五，关于进一步拓展农村金融开放的深度和广度，我建议一是考虑像有些国家那样通过法律法规的方式规定金融机构要有一定比例的资金投到农村去，因为如果没有强制规定的话，金融机构很可能就没有进入农村市场的积极性。但在投入方式上，金融机构可以选择自己做，也可以通过批发贷款的方式委托别的机构做。二是对社会投资性质的金融组织作出规范。这些组织不以利润最大化为主要目的，但操作方式是按照商业方式运行的，并真正能对贫困地区、贫困农民提供服务。类似这样的机构在全世界已经很多，而且完全有可持续性，在国内也已经有一批试点，并已经证明在中国完全也是可以存活下去的。因此建议有关部门包括银监会能够对这部分组织给出具体的政策，比如授予金融行业“准生证”，使其有批发贷款的可能，进而发展得更快。三是银监会出台这项新的政策，其“多元化、民营化、低门槛、严监管”的思路完全可以推广到其他金融领域，比如说证券业和保险业，它们也应用这种思路来梳理和推动其监管政策，出台相应措施支持农村金融业的发展。

　　苑德军：做好发展微小金融机构的基础性工作

　　《意见》是重塑农村金融组织体系的破题之举，当前金融机构业务同质化、产品同质化问题相当突出，这当中缺少微小金融机构，打造农村金融组织体系当中的微小金融机构对完善中国金融结构、提高经济发展水平是有重大意义的。

　　村级信用合作组织、乡级银行设立后，农村金融这个队伍将很庞大，并形成一个多元化的竞争格局。如果村级合作组织原则上只对本村服务，可能形成新的业务垄断，不利于推进金融竞争。建议出台措施，允许经营好的扩大经营范围，就像城市商业银行一样有一个正向激励的机制。关于信用合作组织的后续资金支持问题，如果其资本金很少，又没有来源支撑的话，就不利于增强其活力，怎样给予支持，是要思考的问题。此外，还要做一些基础性工作，比如相当一部分的农村小企业没有完善的财务记录，农民更没有财务记录，尽管村级信用组织和农户很贴近，但是必要的基础性工作还是要做。另外，如何把民间融资纳入到契约化和规范化的轨道，也是推进农村金融体系改革中应该认真研究和思考的问题。