蔡鄂生：成立中国邮政储蓄银行的政策思路

　　成立中国邮政储蓄银行的政策思路

　　——访中国银监会副主席蔡鄂生

　　本刊记者 林铁钢

　　经国务院同意，中国银监会2006年12月31日正式批准中国邮政储蓄银行开业，同意由不久前成立的中国邮政集团公司以全资方式出资组建“中国邮政储蓄银行有限责任公司”，并核准《中国邮政储蓄银行有限责任公司章程》。中国邮政储蓄银行成立，是我国银行业改革取得的又一项新的重要成果，也标志着我国邮政储蓄经营管理进入了一个新的发展阶段。为进一步了解邮政储蓄银行成立的政策思路、市场定位和监管理念，本刊记者专访了中国银监会副主席蔡鄂生。

　　记者：首先请您介绍一下目前中国邮政储蓄银行成立的进展情况。

　　蔡鄂生：邮政储蓄自1986年恢复办理以来，经过20年的发展，已成为我国一支重要的金融力量。目前，邮政储蓄网点超过37000个，其中2/3以上网点分布在县及县以下农村地区，是中国营业网点最多的金融机构；邮政储蓄存款余额16000多亿元，是第五大存款机构；邮政绿卡发卡量达到1.4亿张，是第三大发卡机构；邮政储蓄资金自主运用3年多来，已形成资产超过8500亿元；邮政储蓄经营范围已由最早的人民币储蓄和汇兑业务，发展成为包括本外币负债类业务、代理类中间业务、以银行间债券买卖和协议存款为主的资产类业务等品种较为丰富的商业银行业务。邮政储蓄提供的基础金融服务，覆盖城乡，深入人心，被称为“绿色银行”，已成为我国农村金融服务体系的重要组成部分。

　　按照2005年8月19日国务院正式出台的《邮政体制改革方案》精神，新组建的邮政储蓄银行是中国邮政集团公司控股的银行，所有邮政金融业务都要划归邮政储蓄银行管理。经过1年多的积极努力，目前成立银行的政策环境和技术条件都已成熟。

　　首先，根据这一改革精神，成立邮政储蓄银行可以维护邮政整体利益不受损失，有利于确保邮政整体改革的顺利实施。在邮政集团内部成立全资控股的邮政储蓄银行，银行的全部经营成果仍将体现为邮政的资产和收入，不仅可以不影响邮政整体利益，而且将有利于提高邮政整体经营管理水平，加强对邮政网络资源的综合利用，提高邮政普遍服务能力。

　　其次，作为成立邮政储蓄银行的重要前提条件，目前邮政政企分开改革已基本完成，中国邮政集团公司已经国务院批准成立，并具备邮政储蓄银行出资人的条件。同时，邮政系统内部对成立邮政储蓄银行的认识比较一致，思想也比较统一。外界对成立邮政储蓄银行也已形成了良好的市场信心，舆论对组建邮政储蓄银行的呼声和期待都比较高。

　　第三，近年来邮政储蓄业务的快速发展，客观上也为邮政储蓄向现代银行过渡创造了积极条件，如营业设施、网络系统及安全措施不断得到改善，一些地方已向商业银行看齐，内部管理上逐步向商业银行转型，培养了一批具备金融从业资格的人员等，客观上已为邮政储蓄成立银行奠定了基础。

　　第四，根据国务院原则同意的《中国邮政储蓄银行筹建方案》，银监会于2006年6月22日正式批准筹建中国邮政储蓄银行。经过6个月的紧张筹备，邮政储蓄银行开业的各项准备工作已基本完成，并由中国邮政集团公司作为出资人，正式向银监会提出了邮政储蓄银行开业申请。经银监会认真审核，开业申请材料基本齐备，符合《公司法》和《商业银行法》等有关法律法规的要求，能够将邮政储蓄机构按照规范的公司治理制度和现代商业银行运行管理要求，依法纳入银行业监管体系。

　　记者：邮政储蓄银行成立的重要意义是什么？

　　蔡鄂生：成立邮政储蓄银行，实现邮政与邮政储蓄分业经营，按照金融企业进行管理与监管，是深化我国金融体制改革、完善农村金融服务体系的必然要求，也是当前尽快规范邮政储蓄机构经营发展，防范和化解邮政金融风险，有效解决邮政储蓄资金返回农村使用的迫切需要。

　　当前，随着邮政储蓄业务的快速发展，邮政储蓄与邮政企业混合经营管理的体制问题日益突出，各种风险难以防范，特别是邮政储蓄新增资金自主运用后，由于邮政储汇局只是邮政局的一个内设职能部门，而非独立法人机构，邮政储蓄体制与风险管理的矛盾日益加深。这些问题和矛盾的存在，导致当前邮政金融风险不断积聚，邮政储蓄资金运用在有限渠道内高度集中，信用风险、市场风险和操作风险日益突出，难以有效防范。

　　另一方面，邮政储蓄依附邮政企业，维系目前作为简单吸存机构的经营体制，不仅无法建立有效的储蓄资金返哺农村的机制和渠道，不能从根本上解决邮政储蓄分流农村资金问题，而且随着基层邮政企业经营理念向存款指标倾斜，加重了从农村“抽血”的问题，削弱了其服务“三农”、支持农村经济发展的作用。

　　因此，问题的总根源在于目前的邮政储蓄管理体制和组织模式已经严重不适应其业务发展要求，解决问题的出路是必须加快邮政储蓄体制改革，组建邮政储蓄银行，使邮政储蓄业务从邮政部门完全独立出来。组建邮政储蓄银行，将有利于银监会依法将邮政储蓄纳入银行业监管范畴，加强对其监督管理，规范其经营行为，防范和化解邮政金融风险，保护存款人利益；有利于邮政储蓄机构按照现代企业制度和商业银行运行管理要求，建立健全内部控制和风险管理长效机制，提高稳健经营能力和整体竞争水平；有利于理顺邮政与邮政储蓄的关系，促进双方业务的可持续发展；有利于通过寻求有效机制和途径，解决邮政储蓄资金返回农村使用问题。

　　记者：组建邮政储蓄银行的指导思想和基本思路是什么？

　　蔡鄂生：总的指导思想，是以党的十六大和中央“十一五”规划建议提出的深化金融体制改革精神为指导，按照金融体制改革的方向，加快成立中国邮政储蓄银行，建立起适应市场经济要求、符合金融行业发展规律的邮政储蓄运行机制，进一步完善我国农村金融服务体系，防范和化解金融风险，实现国有资产的保值增值。通过积极完善条件，借鉴国内外经验，逐步将邮政储蓄银行建设成为资本充足、内控严密、运营安全、服务与效益良好的现代金融企业。

　　组建的基本思路是，中国邮政储蓄银行要按照《公司法》、《商业银行法》等法律规定和现代商业银行运行管理要求，建立健全法人治理结构，完善内部控制制度和风险管理机制，建立独立的财务会计核算体系、IT系统和专业人才队伍，实现稳健经营和可持续发展。通过引进先进银行管理理念，对现有邮政储蓄机构、业务和人员管理体系进行重组改造。按照“扁平化”的机构管理模式，组建邮政储蓄银行分支机构；按照“流程银行”的业务管理模式，重塑业务管理线条；本着与邮政业务“资源共享、分账核算”的原则，将现有的邮政储蓄网点改造成为管理科学、运行安全的邮政储蓄银行经营机构，实行人员和业务专业化垂直管理。在组建初期，邮政储蓄银行以吸收存款为主，资金由总行集中批发运用。在加强内部控制建设和现有人员培训的基础上，积极引进专业人才，逐步扩大业务范围，并积极创造条件向现代商业银行方向发展，全面提高银行竞争能力和服务水平。

　　记者：邮政储蓄银行的法人治理结构如何设计？怎样建立邮政储蓄银行与邮政集团公司的规范关系？

　　蔡鄂生：邮政储蓄银行要按照“三会分设、三权分开、有效制约、协调发展”的原则，依法建立以董事会、监事会、高级管理层等机构为主体的组织架构和保证各机构独立运作、有效制衡的制度安排，以及科学、高效的决策、激励和约束机制。

　　邮政集团公司通过资本纽带对邮政储蓄银行主张权利，对邮政储蓄银行承担有限责任，不干预邮政储蓄银行的经营管理活动。邮政储蓄银行以安全性、流动性、效益性为经营原则，实行自主经营、自担风险、自负盈亏、自我约束，以其全部法人财产独立承担民事责任。由于邮政集团公司既是邮政储蓄银行的出资人，邮政储蓄银行又要继续依托邮政网络经营，二者之间在股权投资以外还存在着委托代理、业务合作等多种利益关系。为了巩固改革成果，实现邮政与邮政储蓄的共同、协调发展，邮政储蓄银行董事会与邮政集团高级管理层之间要建立良好的协商机制和议事制度，依据相关法律开展活动，明确双方的责权利关系。双方就重大事项，包括利益分配，网络系统投资，网点建设、使用和管理等进行充分协商，进一步提高邮政网络设施的经营能力，保障邮政集团公司的普遍服务职能，确保邮政储蓄银行的独立经营和风险防范能力。

　　邮政储蓄银行的股东单一问题将是未来影响其公司治理的主要制约因素。在邮政储蓄银行筹建期间，我们就此问题广泛听取了世界银行等国际机构的意见，并对主要国家邮政储蓄改革实践进行了认真研究。总的看，邮政储蓄银行公司治理改革，从邮政独资到股权多元化乃至公开上市，符合我国金融体制改革的总体趋势，也是国外邮储改革的成功做法。在邮政储蓄银行成立并实现平稳运行后，我们将以此为基础，积极督促邮政储蓄银行董事会适时推进股份制改革。

　　记者：邮政储蓄银行的组织体系怎么设计？

　　蔡鄂生：邮政储蓄银行将充分利用邮政储蓄现有的经营管理组织架构和办公条件，引入现代商业银行的管理理念，建立管理科学、精简高效的组织管理体系。

　　邮政储蓄银行将按照扁平化管理要求实行总分行管理模式。在北京成立中国邮政储蓄银行总行。对省级邮政局邮政储汇局进行改组，按行政区划，建立省级分行。邮政储蓄银行省级以下机构，根据各省(自治区、直辖市)不同情况和实际需要，设立精简的地市级管理机构。邮政储蓄银行实行一级法人制，各级分支机构不具备法人资格，在总行授权范围内开展活动。。

　　邮政储蓄银行将按照“流程银行”管理模式设立内部机构，以客户需求为中心，引入战略事业部管理制度，优化业务流程和管理环节，形成清晰合理的业务管理线条和报告路线，确保邮政储蓄银行各业务之间相互独立，上下垂直、专业化管理。按照企业内部管理会计的要求，对邮政储蓄银行的业务单独考核核算，进行成本和风险控制。邮政储蓄银行继续依托邮政网络经营，与邮政合屋办公，共用营业平台，对网点进行分类、分级考核管理。

　　记者：邮政储蓄银行的市场定位是什么？其功能是否带有政策性色彩？

　　蔡鄂生：邮政储蓄银行将在保留利用邮政网络吸储功能的基础上，实行市场化经营管理，自负盈亏。所有邮政金融业务包括邮政汇兑业务划归邮政储蓄银行管理。邮政储蓄银行业务上由银监会和人民银行进行监管和调控，财政部进行财务监管和国有资产管理，在财政部单独开立账户。邮政储蓄银行拥有和使用邮政储蓄的名称和品牌，业务范围经银监会批准，从为城乡居民个人提供基础金融服务和低风险的资金运用业务起步，逐步拓宽业务领域，积极向商业银行发展。邮政储蓄银行成立初期以吸收存款为主，充分利用现有网络，大力发展各项中间代理业务和零售业务，资金仍集中到总行批发运用。随着邮政储蓄银行内部管理和风险控制能力的提高，可进一步发挥营业网络和信息系统优势，稳步拓展风险性业务，提高竞争能力和收益水平，确立邮政储蓄银行的品牌和优势。

　　关于邮政储蓄银行的市场定位问题，是关乎这家银行长期持续发展的战略性问题，是银行面对激烈市场竞争的生死存亡之根本大计。对此，我们在指导设计邮政储蓄银行整体方案过程中，始终抱着科学严谨的态度，以构建和谐金融秩序为指导方针，从我国金融协调发展的战略高度出发，充分考虑邮政储蓄经营和发展实际，广泛吸收国外邮政储蓄成功改革和定位的经验，经过反复论证，最终确定了邮政储蓄银行面向城市社区和农村居民提供基础金融服务，以零售和中间业务为主的市场定位。我们认为，这样的定位是比较清晰、准确的，能够充分发挥邮储的网络和客户等综合优势，符合邮储的实际和长远发展方向。但是，这个定位并不意味着邮政储蓄银行不能从事批发业务。应该看到，邮政储蓄银行实现上述市场定位还需要一个长期努力的过程，在这个过程中，邮储资金运用还是主要依靠其总行通过批发方式进行集中运用。

　　对于外界比较关注的这家银行的性质问题，需要强调的是，邮政储蓄银行要走的是一条商业可持续的发展道路。国务院《邮政体制改革方案》已经明确邮政储蓄改革要按照金融体制改革的方向，实行市场化经营管理，自负盈亏。这就充分指明了未来邮政储蓄银行的商业属性，而不存在任何政策色彩的制度安排。

　　记者：邮政储蓄资金返回农村使用问题如何解决？

　　蔡鄂生：邮政储蓄资金返回农村、支持“三农”发展是社会关注的热点，也一直是我们的工作重点。近年来，通过实行有倾斜的监管政策，邮政储蓄资金返回农村使用的比例已有了明显提高，在支持新农村建设方面取得了一定成效。截至2006年11月末，邮政储蓄通过与农信社、农发行等农村金融机构开展协议存款、购买金融债、置换央行再贷款等方式，向农村返还资金余额1016亿元，占邮储自主运用资金总余额的12%。邮储面向农村地区的小额质押贷款业务试点，短短几个月内已累计发放贷款2.6万笔，金额9亿元，取得了良好的社会和经济效益。

　　为了进一步加大邮储资金支农力度，提高资金返回农村比例，我们将邮政储蓄银行纳入农村金融服务的重要组成部分，要求其专门设立农村金融服务部门，面向“三农”开展业务。继续督促邮政储蓄银行加强与政策性银行和农村合作金融机构全面开展业务合作，提高支农服务水平。考虑到邮政储蓄有2/3的网点分布在县及县以下农村地区，特别是在一些边远地区，邮政储蓄是当地居民惟一可获得的金融服务。因此，从满足广大农村居民日益增长的基础金融需求，完善农村金融服务角度出发，未来邮政储蓄银行的农村网点将不完全按照市场的衡量标准和监管取向，简单地采取退出手段，而是要从服务“三农”的大局出发，农村邮储网点不仅要基本保留，而且要通过完善功能，充实业务，进一步提高农村金融服务的覆盖面和满足度。

　　记者：邮政储蓄银行要成为现代商业银行，还存在哪些困难？将采取哪些措施？

　　蔡鄂生：历史上由于邮政储蓄长期作为邮政的一个内设机构进行经营管理，一直没有按照金融企业制度和专业化管理要求，建立健全法人治理结构、激励约束机制、内部控制和风险防范机制，人才储备也比较缺乏。与国内其他银行相比，邮政储蓄银行在资产业务、风险控制等方面尚有较大差距，需要抓紧积累经验，不断完善业务运行机制，努力适应经营环境的变化和市场对银行提出的要求。邮政储蓄银行成立后，在专业化管理方面将会得到加强，但在相当长一段时间内，上述问题将在不同程度上仍然存在。这就要求邮政储蓄银行一方面要扬长避短，发挥优势，形成核心竞争力；另一方面还要按照现代商业银行的改革方向，继续推进邮政储蓄银行的公司治理改革，完善内部控制和治理结构。

　　邮政储蓄银行成立后，将与其他银行一样，在机构、业务和高管人员等方面依法纳入银行监管体系，并实行以资本充足率为核心的审慎监管。银监会将按照“管法人、管风险、管内控、提高透明度”的新监管理念，遵循“资产准确分类、足额计提准备、资本充足、做实利润”的持续监管路线，建立健全邮政储蓄银行以资本为核心的约束机制，督促其加强内部风险管理，重点对邮储资金运用环节的信用风险、市场风险以及基层操作风险实施监管，加大案件治理力度。从稳健经营出发，邮政储蓄银行的业务范围，将从为城乡居民提供基础金融服务和从事低风险的资产业务起步，通过不断加强银行内部管理和风险控制能力，逐步拓展风险性业务。改革发展的最终目标，是将邮政储蓄银行建成一个资本充足、内控严密、营运安全、竞争力强的现代商业银行。