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作者：“加入WTO过渡期总体战略和政策研究”课题组隆国强
加入WTO后的涉外管理新体制，是以开放的市场经济的原则为指导的，与我国现行的从封闭的计划经济中演变而来的管理体制，有着根本的不同。要在短期内实现这种大跨度的体制转换，其困难在于：
第一，涉外经济管理体制改革受制于国内改革的总体进程。当前，国有企业改革和投融资体制改革正处在攻坚阶段，国内统一市场的建设尚未完成，一些产业应付开放市场冲击的能力还相当脆弱，政府管理部门的设置和职能仍带有计划经济的痕迹。总体而言，我国经济体制改革落后于对外开放的进展，政府体制改革落后于经济体制改革，因此，作为政府体制的一部分，涉外经济管理体制改革远远滞后，进一步的改革也受到国内整体改革进展的强力制约。
第二，协调利益难度大。我国各地区经济发展很不平衡，加入WTO后，短期内大幅提高市场开放程度将使不同地区、不同部门受到不同影响，不同社会群体间的利益和收入分配格局会发生重大变化，协调不同利益主体的意见，就改革方案达成共识并加以贯彻落实，具有相当大的难度。第三，改革的外部约束强。以往，我国体制改革是在相对封闭的环境中推进，具有很强的自主性。这次的体制改革则不同，很多改革内容都对外作了承诺，并且设定了时间表，改革的内容、方向、步骤都受到很强的外部约束，而且由于我国是世贸组织中唯一的社会主义国家和最大的潜在市场，西方发达国家对我们是否落实承诺盯得很紧，因此，执行承诺的回旋余地比较小。
第四，体制改革时间紧。加入WTO后，开放市场的过渡期只有5年左右，约束性很强。而且，过渡期内还将有一次政府换届，这对各级政府加快改革进度和做好职能管理方面的衔接工作要求很高。
第五，经验不足。在很多新的开放领域中，我们缺乏足够的经验。例如，我国服务贸易开放程度较小，有些领域还没有对外开放，而加入WTO，服务贸易是市场开放的重点，建立服务贸易的准入和监管制度对各方面都是一个崭新的课题。
为了在加入WTO的过渡期内，尽量降低体制转换的风险，在广泛征求各方面意见的基础上，建议采取以下改革策略：
1.在过渡期内加快对内开放。加入WTO能否通过开放促进我国经济的发展，根本上取决于国内体制改革能否尽快到位，企业能否在较短的时期内适应外部竞争加剧的挑战。邓小平同志说：“我们的经济改革，概括一点说，就是对内搞活，对外开放。对内搞活，也是对内开放。”(《邓小平选》第3卷，第135页。)目前，我国很多领域尚未对国内非国有经济开放，据统计，国内对国有经济开放的80多个领域中，约60个对外资开放，但对国内非国有经济开放的领域不到40个。对内开放不足极大地阻碍了我国企业竞争力的提高，因此，最终将向外资开放的领域，在对外开放之前，要对内开放，打破行业垄断，降低准入限制，通过国内竞争与整合，提高国内企业的竞争力，以应对开放市场的冲击。
2.贸易政策和外资政策要协调一致。凡是关税已经或我国承诺将要降低到极低水平的产品，应该鼓励外资在我国投资生产。例如，我国将加入《信息技术协定》，届时信息产品将实行零关税，如果对外资进入信息产品制造业实行限制，外资就会将企业设在周边地区，直接向我国市场出口产品，不如鼓励外资到我国投资生产，还可以创造就业机会，增加财政收入。
3.要根据发展需要和监管能力，分类把握外资准入的松紧程度。我国在制造业利用外资方面已积累了丰富经验，对于一些看得比较准的、实施起来较容易或较有把握的领域，可率先下放审批权，简化审批程序。WTO的服务贸易协议没有保障措施，准入审批是把握外资进入服务贸易领域节奏的主要手段，我国在一些新的服务领域没有管理经验，对外资准入可先采用政府管理条例方式，经实践检验并完善后，再纳入外资法，最后再将内外资法律合并，形成统一的法律。
4.在对外开放之前，先建立起有效的风险防范机制。加入WTO后，由于市场全面对外开放，短期内必然会对国内产业形成较大的冲击，对外来竞争加剧引起的产业结构和就业结构调整，要高度重视。因此，在开放市场之前，要建立起一整套风险防范机制，以便最大程度地降低开放市场的冲击。首先，要建立和完善社会保障体系，以缓冲开放市场导致的失业冲击；其次，需要建立与完善产业安全保护体系，避免对外开放带来大规模企业破产；第三，需要制定《反垄断法》，防止开放市场后国外跨国公司对我国市场形成垄断。
5.改进决策过程，提高决策的科学性。为保证新体制的可操作性、稳定性和权威性，要改进决策方法。在调研中一些人建议先“试点”，有的地方政府甚至提出了充当试点地区的要求。以往我国不少政策出台前都先经过试点，有助于完善政策法规。但试点办法有其局限性，一是试点地区往往具有特殊性，在个别地区行之有效的办法，一旦普遍实行，则可能失效；二是在局部地区的率先开放，可能进一步加大地区间的不平衡，协调地区间利益具有一定的难度。因此，在试点中要特别注重试点地区的代表性。
“听证”制度是我国立法程序中引入的新方法。所谓“听证”制度，即在政策法规正式实施之前，先向全社会公布，听取社会各界的意见，经过深入讨论后再正式颁布实施。听证制度的好处在于，政策法规在制定过程中，充分听取了各方面的意见，可以反映有关各方的意志，考虑也比较周全，政策法规出台后可以保证其稳定性和权威性。但是，根据国际经验，在开放市场中受害群体较为集中，其呼声较之受益者更易反映到决策层，最终的政策可能体现少数集团的利益而没有实现总体效益的最大化。因此，“听证”制度的关键在于保证各种不同的声音都能反映出来。新近颁布的《立法法》规定，在新的立法过程中可召开听证会。建议在涉外经济管理体制改革中，率先试行这一制度，这不仅有利于在新体制设计过程中避免片面性，而且有利于完善我国立法程序，对国内整体的体制改革具有示范作用。
6.分阶段、分步骤推进涉外经济体制改革。我国加入WTO后，有5年的过渡期。按照我国在谈判中与贸易伙伴达成的协议，只有一小部分承诺必须在加入WTO的同时立即兑现，大部分承诺将在过渡期中逐步落实。因此，在过渡期的前2年时间中，除了为兑现承诺不得不进行的一些体制改革外，建议不要对涉外管理机构与职能作大的调整，中央政府应充分利用这段时间，组织力量对新的涉外管理体制的内容、方式、机构进行深入研究，进行总体框架的设计，然后结合政府机构改革与职能调整，全面推出新的涉外管理体制。
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