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米建国 阎坤/文
建立在计划经济基础之上，并伴随着经济发展和深化改革逐步形成的一套分级财税监督体制，面对新的形势已表现出明显的不适应，制约了财税监督权威性和效能的发挥，弱化了财政职能。其主要表现为：
1.监督内容和方式上以直接性和突出性检查为主
自1985年以来，财税监督更多地表现为财政税收物价大检查，在全国打“游击战”，虽然取得了一定成效，但随着改革的深化和经济的发展，已暴露出明显的事后性和突击性。监督针对事后的财务会计结果进行处理，而对新的经济行为、交易方式，如企业改制、资产重组、电子商务等对税收的影响，以及政府采购、转移支付等的监督制约机制明显缺位。在监督的范围和选题上缺少针对性、科学性、超前性，严重影响了检查的效率和效果，在监督的操作规范化以及处理力度和执法权限上也暴露了诸多问题。在1998年我国取消三大检查后，虽然各地(省)都积极采取了一些新的措施和方式进行财税监督(如湖北省采取成立财政监督处，进行网络化、系统化监督)，但并未能从根本上得以提高和改进。三大检查的取消，主要是因为其集中性、突击性的检查方式已经不能适应市场经济的要求，取消三大检查的目的是要把财税监督纳入规范化轨道，而不是削弱监督力度。财税监督工作能否得到加强，关键在于能否改变思路，尽快建立一套科学规范的监督检查机制，加强事前、事中的监督检查力度，把监督贯穿在财税活动的全过程中，由事后处理向过程控制转变，减少事后集中性突击检查。但怎样根据财税监督的特殊性，寻求在实践操作上真正体现高效率、全过程、全环节的监督方式，是当前亟待解决的问题。
2.财税监督缺乏法律依据
从某种意义上讲，市场经济就是法治经济。市场经济体制下的一切活动都必须在法律的约束下进行，在国家法律的规制下进行竞争。建设社会主义法治国家，依法理财，依法治税是基本内容之一。但从目前情况看，财政管理和财税监督的法律法规还很不健全，空白点很多。目前我国只有《预算法》、《会计法》、《税收征管法》，但还未有《国有资产管理法》、《财政管理法》、《财税监督法》、《财务管理法》等。又如《预算法》仅仅明确了政府和财政部门在编制和执行预算中应遵循的规范，但并没有明确为保证预算的实施，财政部门有哪些具体的权限、职责。所以应根据《预算法》的有关规定，制定《财政管理法》对财政部门的权限、职责、工作范围作进一步的界定，并制定《财税监督法》明确财税监督的职权、方式和程度等，尽快使财税监督纳入规范化、法制化轨道。
3.财税监督手段落后，制约监督的效能发挥
监督的权威性和震慑力除了来自法律，很大程度上源于其处理力度和实施效果。长期以来，形成了财税监督机构对事不对人的思维定势和习惯，检查处理以经济处罚为主，且多针对单位。13年大检查具有一定的权威和震慑力，这主要是由于大检查以企业财务监督为重点，而企业财务违纪的内容也确实多为财务会计处理上的问题。同时，处罚以罚款处理为主，直接涉及到企业的切身利益，因此行之有效。而近年来，小金库、预算外资金检查已把财税监督的重点转向行政事业单位，但我们的监督思维、方式、手段、处理并未发生根本的转变，仍以财务检查为主，在处理上仍以调帐、罚款为主，而未考虑这些单位不以盈利为目的，资金来源主要为财政拨款或事业收入的特点。特别是随着预算外资金逐步纳入预算或专户，以及综合财政预算管理的实行，罚款已是财政资金“左右口袋”的关系，因此仍以单纯罚款为手段就难以发挥制约作用。另外，从行政事业单位违纪类型分析，真正属于财务会计处理上的问题属于少数，而违纪的实质在于部门、单位领导行政决策、行政行为的违纪，如擅自立项收取基金、滥发奖金，故意混库，越权减免税或越权制定优惠政策，以及挪用专项资金等。面对这些情况，仍采用经济处罚手段，显然作用有限，是否具有合理性更值得探讨了。
4.财政内部监督弱化
财税监督是对财政运行全过程的监督，它不仅包括对其它部门、企业(单位)的监督，即监督外部，还应包括其对自身和财政部门直接管理的各个单位。长期以来，财政对内部监督重视不够，内部监督一直是财税监督的薄弱环节，财政部门内部违纪问题频发，其主要表现如下：
(1)截留财政收入。分管企业的少数人员，到企业随意表态，将不允许进入成本费用的支出计入成本费用，使得企业少缴所得税，并允许应缴税金缓缴，挪用于生产经营或基本建设；分管罚没收入的人员不执行收支两条线，而把应上缴财政预算的罚款，有意留给执法单位使用；财政部门以前兴办的经济实体和所属事业单位，很多未足额上缴应缴的税费；乡镇财政所因为是征收现金，有的征管员不及时将款项上缴入库，甚至出现挪用或贪污，不少乡镇财政所还出现为完成收入任务，拿钱买税的情况即派人到辖区外收税，多开税票，少缴税款，纳税人与征收人共同得好处——“双赢”，财政所也因超额完成任务而得奖。
(2)周转金周转困难。改革开放以来，财政部门的一些业务机构相继把一些拨款改为贷款，建立了财政周转金。其目的在于解决企业生产经营中临时所需资金，帮助企业正常运转，提高经济效益；并且支持事业单位开展“创收”活动，减少对财政拨款的依赖，向自收自支过渡。从实施效果看，却出现良莠不齐的状况，有的收到了较好效果，但情况不如人意的也不少。还出现了一些受贿、吃“回扣”现象，财政周转金背离了本来的用途。
(3)专款不专用，资金使用随意性大。中央财政对地方财政专项拨款是指在中央与地方预算中，不包含在地方财政体制规定的正常支出范围内，由中央财政根据特定用途，增拨给地方财政部门的专项用途资金，其是政府间转移支付的一种重要形式。但在实践中，下级财政部门有的并未按规定或指定方向进行专款专用，甚至上下互相串通，共同挪用或巧立名目，套取款项，在资金的使用方向上也显出随意性，目的性不强等问题。
5.财税监督绩效考核指标缺少客观评价体系，统计分析缺陷明显
在我国现存的监督过程中，长期以来对财税专职监督机构的考核指标是以组织收入为主，也就是以入库额多少为评价指标，致使监督机构对参检单位的考核也以收缴额为主，检查业务费的拨付也主要参照收缴额这一指标。这种考核指标的激励作用相当有限，只是促使检查单位查查问题、罚罚款，甚至连被查单位也感到监督检查只是罚款了事，并不能解决根本问题，反倒促使被查单位在违纪风险“成本”与违纪“收益”之间进行权衡。因此，单纯以罚款为考核指标很难达到财税监督应达到的遏制违纪行为、规范财政管理、保证财政资金安全、提高财政资金的使用效益之目的。
与此同时，在财税监督执行中不具备科学、客观的统计分析指标和体系，只是简单分类汇总，总结也多是就统计数字分析，数字背后的深层次问题很少触及，缺乏对违纪问题的科学、准确、实事求是的分析评价。并且检查出的问题一般是反映在账簿上的现象或结果，而对被查单位管理中存在的问题以及违纪产生的主客观原因却很少深入分析研究。因而，在这样一种基础上形成的检查报告缺少有说服力、有深度的资料和证据，归纳出的观点也比较表面，提出的管理建议仅是就事论事，过于表象化、简单化，对改进和加强财税监督的作用极为有限。
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