在相当长的时间内，中国能源处于供不应求状态。90年代中期，中国煤炭及能源供给总量出现了相对过剩，但是石油、天然气等优质能源供应不足的结构性矛盾日益突出。中国能源消费政策的重点，从供给不足时期以限制消费为主要特征的消费管制政策，逐步转向如何优化能源消费结构问题

　　一、 能源供求格局的变动

　　1.中国能源供求关系由总量不足转向供大于求

　　能源工业是基础工业，在国民经济各部门中占有重要地位。1999年，中国能源工业固定资产投资为2709.48亿元，占全社会固定资产投资总额的21.75％；能源工业总产值10469.57亿元，占全国工业总产值的14.4％；能源工业净产值4938.49亿元，占当年GDP的6.14％。比1989年上升了2个百分点。能源工业的发展，保证了同期中国经济的高速增长。但是，1997年下半年开始的亚洲金融危机，影响到中国的出口与经济增长，导致中国对能源的需求下降。1998年，中国首次出现煤炭、电力、石油市场全面供应过剩的现象。1997－2000年，中国能源消费总量连续4年负增长。这标志着中国能源供求关系发生了历史性的变化，从长期的能源短缺与供不应求，进入了能源供应总量相对过剩、需求不足的时期。中国能源供求关系从总量不足的矛盾，转变为总量需求不足的矛盾。

　　2. 能源消费弹性系数的持续负增长

　　能源消费弹性系数(能源消费增长率与经济增长率之比)是表示能源消费与GDP增长的关系的一个常用指标。1989～1999年，中国按可比价格计算GDP增长率，从1989年的4.1％(接近低谷年份)，提高到1992的14.2％(高峰年份)，再逐步下降到1999年的7.1％。中国经济增长经历了一个相对完整的“中长”周期，并保持了相对较高的增长率。同期能源生产与能源消费也经历了一个快速增长(1996年达到高峰)、然后逐步回落的过程（1997～1999）。这一时期的两个不同阶段，能源消费与GDP增长之间的关系变化很大。1991～1999年，中国能源生产与能源消费的平均弹性系数分别为0.065和0.20，其中，1991～1995期间分别为0.40和0.50；1997到2000年分别变为－0.07、－0.55、－1.08、－0.23。能源弹性系数反映出要素增长与经济增长之间的一定关系。能源弹性系数越大，经济增长所要求的能源投入就越多，反之亦然。与相对较高速度的经济增长率相比，自90年代中期以来中国能源生产和能源消费的弹性系数呈现出下降趋势。1997～2000年，中国经济在保持并不很低的增长率的同时，能源生产及能源消费弹性系数却出现了持续负增长的局面。这在中国经济增长史上是罕见的现象。

　　3.能源消费结构的调整十分明显

　　中国目前能源消费的下降，只是煤炭消费的下降，石油、天然气、电力等优质能源消费仍在继续增长。1999年与1996年相比，煤炭消费占中国能源消费的比重下降7.6个百分点，石油上升5.4个百分点，电力上升1.2个百分点，天然气上升1个百分点。与煤炭消费弹性系数下降趋势不同，石油、电力消费依然持较高的弹性系数。煤炭作为中国最主要的能源(70％左右)，它的消费状况在很大程度上决定着中国能源的消费趋势。煤炭消费的迅速下降，不仅导致煤炭消费弹性的剧烈变化，而且影响整个能源消费的弹性系数。因此,这一时期中国能源消费弹性系数的下降，严格说来是煤炭消费弹性系数的下降。导致煤炭需求下降因素有很多，一是环境保护的巨大压力，降低了对污染严重的煤炭的消费；二是产业结构的调整与产业结构升级，与煤炭消费关系密切的第一产业比重下降，降低了对煤炭的需求，产业结构升级导致优质能源比重的上升；三是技术进步提高了能源利用效率；四是煤炭与石油、天然气、电力等优质能源的价格优势日益弱化。90年代中期以来，中国能源价格日益市场化，尤其是石油价格逐步与国际价格接轨。国际石油价格明显低于国内价格，这对成本不断上升的国内煤炭市场造成了巨大压力。随着国家对石油进口政策的调整与石油进口量的不断上升，优质能源对煤炭的替代作用日益明显。在煤炭大量过剩、价格不断回落的情况下，石油、天然气、电力消费依然高速增长。

　　4 能源消费的部门结构变动明显

　　煤炭、石油、电力等能源消费量的不同变动趋势，改变了中国能源消费的供给结构。煤炭消费占中国能源消费总量的比重由1989年的76％下降到1999年的67.1％，石油比重由17.1％上升到23.4％，天然气消费由2.0％上升到2.8％，电力消费由4.9％上升到6.7％。同样，能源消费部门的结构变动特征很突出。1998年与1989年相比，中国能源消费结构变动最大的是工业部门与民用部门。工业是中国最主要的能源消费部门，而且消费比重呈上升趋势，由1989年的68.39％上升到78.72％，上升了10个百分点，其中，电力生产能源消费上升了近4个百分点(1998年比1989年上升幅度达到87％)。居民消费的能源下降了近6个百分点，农业部门的能源消费也略有下降。建筑业能源消费比重变动不大，交通运输、邮电通信业能源消费比重大幅度上升(1998年比1989年上升幅度达到35％)，成为仅次于工业消费与居民消费的第三大能源消费部门。商业部门能源消费比重不大，但保持较高速度的持续上升趋势。

　　二、能源消费政策的新趋势

　　能源短缺时期，在增加供给的巨大压力下，如何尽快地、尽量地增加立足于国内资源的能源供应，成为中国能源政策的重点。同时，为了保证重点供应，中国采取了严格控制能源消费的管制政策、节能政策。由于能源供求格局的变动，目前中国能源的消费政策出现了一些新趋势。

　　1.能源消费价格市场化政策

　　价格改革是中国经济体制改革的重要内容。随着中国经济体制市场化改革的逐步深入，中国能源的销售价格制度，逐步由政府的计划部门统一制定价格转向企业自主定价，并受市场供求关系的影响。80年代中期至90年代中期，逐步将能源销售从计划价格转变为计划价格与市场价格“双轨”制。90年代中期以来，能源价格市场化进程加快，开始形成以市场价格为主导的新体制，并逐步向国际能源价格接轨。1993年，中国放开统配煤矿价格。电力价格改革步伐相对滞后，各地区价格差距很大。1998年国家取消了许多额外电价项目，但目前电价不合理状况仍十分严重。石油逐步加快了市场化步伐.1998年，国务院决定以月度为基础将国内原油价格与国际市场挂钩。2000年，中国通过连续7次调整油价，彻底改变了中国石油价格长期低于国际市场的状况，开始与国际市场油价基本同步，经过20年的改革，中国能源消费价格的市场化取得了重大进展。

　　2. 日益严格的能源环保政策

　　中国能源消费总量的迅速增长，所引起的环境污染日益严重。中国燃煤占世界消费量的27％，是世界唯一以煤炭为主的能源消费大国。环境污染造成的经济损失与健康损失日益严重。为了控制环境污染的恶化, 中国出台了一系列保护环境的政策法规。截止到1999年，中国颁布了28件环境法规和70余件环境规章，签署和加入了18项国际环境条约，地方性环境法规达900余件。1997年修订的《刑法》中，设立了“破坏环境与资源保护罪”。中国的环境法体系框架基本形成。同时,中国已经有能力解决能源短缺时期无法解决的能源污染问题，明显加强了环境保护的执法力度。中国能源消费政策的重点，已经从解决数量问题，转向更加重视环保问题。

　　3.优化能源消费结构的政策

　　中国能源供应进入相对过剩时期之后，能源消费政策的变化，是逐步引导能源消费向优质、高效、环保方向发展。①煤炭产量在1996年达到139700万吨的最高峰之后，受国内市场需求不足的制约，逐年下降。②加快由煤炭向电力的转化。电力作为二次能源，具有清洁、方便、高效等特点。1984～1998年，中国电力基本建设投资总额达到7755.5亿元，累计新增电力生产能力18031万千瓦。供应的增长促进了电力消费的增加。③利用国际市场调整能源消费结构。富煤缺油是中国能源状况的基本特点。中国在加强煤炭就地转化、变输煤为输电与输气的同时，积极扩大煤炭出口，进口国内急需的石油、天然气等优质清洁能源。④加大新能源与可再生能源的开发与利用。中国可再生资源相当丰富，太阳能、风能、地热能、海洋能开发潜力很大。

　　4.能源消费市场的国际化政策

　　新中国成立以来，中国经济发展主要建立在国产能源生产与供应基础之上，能源技术装备也主要依靠国内供应。随着对外开放的不断扩大，中国逐步改变了完全依托国内资源解决能源消费的政策，转向利用国际、国内两个市场、两种资源的能源战略。80年代至90年代中期，中国主要采取开放国内能源生产市场的策略，积极在能源生产领域利用外资、进口设备，吸收先进技术与管理经验，鼓励外资进入中国能源生产领域。在实施国内能源开发对外开放的同时，中国石油工业开始走出国门，参与国际油气勘探开发活动。中国石油天然气工业对外合作日益扩大、中国石油进口持续增多的事实，说明中国已经改变了完全依靠国内资源解决能源消费的政策，而是在更大程度上依托国际市场。

　　5.提高能源利用效率的节能政策

　　中国在能源短缺时期实施节能政策的着眼点，是为了节省能源消费，有时甚至牺牲必要的消费。在能源供给瓶颈状况缓解之后，中国的节能政策发生了一些重要变化。首先, 节能政策从控制能源消费，转向促进能源合理消费。其次，促进能源利用效率的进一步提高。1991～1998年中国能源利用强度年均下降4.7％。这说明中国节能工作取得了明显成效。再次，颁布《节能法》，促进节能政策的法制化。最后，在节能过程中更加重视经济效益。随着中国经济体制的市场化转轨，企业经营机制日益市场化，政府发展能源工业的政策发生了重大变化。就是生产企业不仅能够生产能源，而且要提供具有国际竞争力的能源。中国的能源生产与消费逐步成为世界能源市场的重要组成部分。中国能源消费与节能，也逐步向技术可行、提高经济效益的方向转变。

　　6.更加重视能源输送与布局的合理化政策

　　资源分布与经济发展的极端不平衡，对我国能源的开发、运输及国民经济发展造成了很大影响。能源供应短缺时期，中国能源政策的重点是重视能源生产基地建设与生产开发，对输送系统的建设相对滞后，这又进一步加剧了能源短缺局面。90年代中期以后，中国把能源政策的重点转向加强能源管网建设。这不仅能够促进节能与能源利用效率的提高，具有环保效益，而且可以扩大农村商品能源的消费，扩大内需，使能源布局更加合理化。中国在90年代末开始实施的“西部大开发”战略中，把“西电东送”、“西气东送”作为促进西部发展与中国能源布局合理化的重大举措，一些“西电东送”、“西气东送”重大项目已经开工建设。这是优化中国能源结构、加强能源安全的战略措施，短缺内这些项目的效益还难以显示出来，但其影响将是深远的。