行业协会的发展不足及其阻因

　　尽管行业协会在我国近20年来的转型时期取得了一定程度的发展，但必须看到，这种发展是在政府患得患失的推动下和民间小规模探索的艰难实践中取得的。因此总体而言，还没有取得实质性的制度创新，“大政府小社会”的传统权力格局依然得以维持。综合第二部分的实证研究，我们不难发现转型期行业协会的发展不足主要有以下几种特征。

　　1、行业覆盖面过窄而产生的社会合法性不足

　　社会合法性不足，是我国目前大多数体制内“脱胎”而产生的官民不分的行业协会，作为一种治理机制缺乏有效需求的根本原因所在。之所以说大部分体制内产生的行业协会缺乏社会合法性，主要理由是它们的覆盖面过窄，其会员企业一般不超过全行业企业总数的40%。这些协会的会员单位大多局限在原部门系统内，而且会员企业又绝大多数是国有企业。有一项统计资料表明，全国性行业协会中，非国有企业会员不超过50%的占79%。即便在行业协会发展势头良好的上海，协会会员企业在行业中的覆盖面也才平均50.7%，其中只有50%的行业协会的行业覆盖面达到80%。这种局面通常造成以下几个问题：

　　第一、覆盖面窄，意味着协会所能掌握的企业和行业的信息不充分，难以发挥综合性的协调功能。

　　第二、如果行业协会由原有行政性公司转制而来，则它们基本上由行业内少数大型国有企业操纵，而且由于这些大企业与政府部门依然保持各种密切的关系，它们往往与政府单线联系，就可直接从政府获得好处。在竞争性的产品市场上，这种好处是很难通过行业协会向所有会员单位扩散的，更不用说惠及大量的非成员单位的非国有企业了。不但如此，这些行业协会仗恃有政府部门的支持，往往公开实施市场垄断行为，扰乱市场竞争秩序(如1998年的所谓“行业自律价”逆流)。

　　第三、由于覆盖面小，且非主流会员企业缺乏动力，而国家的财政补贴又很有限，一般而言，协会的管理资源都极为紧缺，很难提供充分的信息服务和开展集体性的协调活动。还以上海为例，在49家工业行业协会中，会费收缴不足50%的有13家，收缴率在50～80%的有25家，平均收缴率仅为61.2%。

　　2、社会合法性不足产生的协会组织缺陷

　　由于体制内产生的行业协会大都延伸了部分政府的管理职能，而且协会领导又无例外的由政府主管部门“任命”，这就使得绝大多数行业协会难以形成一个面向全行业所有企业的组织结构。一方面，协会领导大都缺乏企业家式的创新激励，难以在保持其行政合法性的同时，努力扩大其社会合法性，并通过提供有效的功能供给，使其会员企业或潜在的会员企业增加对协会的信任；另一方面，协会职员中专业人员不足，尤其缺乏年轻的专业人员。如上海，54家工业行业协会总共只有专职人员372人，平均不到7人，而且其中超过60岁以上的占43.3%，其余大多数是50～60岁的企业借调干部。由于行业协会是政府机构改革和分流冗员的一个重要渠道，尽管有事业编制的保留，但很难保证有高素质的年轻人才充实过来，他们的激励甚至比协会领导还要低。再一方面，作为一个社团法人，许多行业协会甚至连自己的办公场地都没有，例如，目前上海90%的行业协会乃借用控股(集团)公司、企业和研究所等的办公场地。

　　3、发展的不平衡

　　行业协会的发展状况，一般而言，从纵向的角度看与各行业本身的市场结构有关，它的发达程度从“完全竞争”、“垄断竞争”、“寡头垄断”到“垄断”呈现出由强到弱的趋势，在消费可分性的最终消费品产销市场上最为发达；从横向角度看则与各地区的市场经济的发展水平有关，区域市场经济越发达，区域内竞争越激烈，该地区的行业协会也就相应的发达。如果一个地区的市场经济很发达，而且市场结构以完全竞争为主，那么该地的市场竞争主体组成行业协会的愿望也就越强烈。

　　我国转型期行业协会发展的不平衡状况，目前从行业纵向的角度还很难观察到。如果仅仅从数量方面考察，我们只有国家经贸委10家(完全竞争和垄断竞争为主的行业)直管协会及其代管协会的结构数据，具体排序如下：中国轻工业协会联合会，49家；中国商业联合会，40家；中国机械工业联合会，40家；中国石油和化学工业协会，38家；中国物资流通协会，27家；中国建筑材料工业协会，23家；中国纺织工业协会，18家；中国钢铁工业协会，10家；中国煤炭工业协会，6家；以及中国有色金属工业协会，5家(国家经贸委，2001)。显然这种数量结构分布很难体现行业协会纵向不平衡发展的一般趋势。

　　行业协会横向发展的不平衡状况虽然同样缺乏全国性的详实数据，但相对容易观察一些。我国转型期市场经济的发展，在区域格局上大致体现为由东向西、由难向北的梯度减弱趋势。东南沿海无疑是市场经济最为发达的区域，相应地其行业协会也应有较大程度的发展。所以，1997年国家经贸委进行行业协会的城市试点，所选择的四个试点城市——上海、温州、广州、厦门——都分布在这一区域。试点城市被选择的条件，一是政府经济职能和经济体制改革的步子较大，二是本地区有一定数量和相当发展的经济类行业协会。但通过阅读四城市的试点方案和试点经验总结材料后，我们惊讶的发现，即便在这四个城市，行业协会的发展也呈现出高度的不平衡状况。

　　通过比较发现，土地面积最小的温州市行业协会的发展反而最发达。作为我国主要工业城市的上海，近十几年来行业协会的也得到了富有创新意义的长足发展。而改革以来经济发展速度较快的广州、厦门两地，行业协会的发展程度却如此惊人的不足，确实让人难以理解。东南地区尚且如此，行业协会在我国其他地区的发展不足和彼此差异，也就不难想象了。

　　4、功能的不完善

　　笔者在调研中，听到过一个未经实证的判断，即目前的行业协会，在生存状况上大致为三三开：有1/3难以维持，有1/3勉强维持，只有1/3发展的比较好。第一类行业协会既无信息功能，更谈不上协调会员间的集体行动；第二类则功能比较单一，以提供简单的信息服务为主，同时承办政府委托的一些“寻租”机会较少的工作；第三类或者延伸了政府的可寻租的管制功能，或者通过自身的功能创新，在信息提供和协调组织方面都赢得了会员企业的信任，正朝着自治性组织的方向发展。但总的来说，现存的行业协会大都更习惯于依赖政府的支持，难以真正成为会员企业的利益代表。

　　发展的阻碍因素

　　从表面看来，目前影响行业协会发展不足的主要因素是行业协会的地位不明确、作用空间有限以及有关立法的滞后。

　　地位的不明确主要表现在，一方面政府希望行业协会作为行业管理的辅助工具，并通过部分转移其原有职能，使自己对行业管理的权利得到“合法”延伸；另一方面，大多数行业协会也极愿意成为“二政府”，去组织和管理其会员企业，而忽视了它应该首先代表企业的利益，更加注意当政府行为影响到企业利益时，或行业内外竞争环境有损于企业利益时，作为企业的代理者，为维护企业利益积极协调与行业内外利益团体以及与政府的关系。

　　作用空间的有限，主要体现在政府目前依然掌握着大量控制行业发展和直接管制企业行为的政策和行政手段，如大量的行政审批和行政认可。这就使得企业不得不通过直接影响政府谋求生存和发展的机会，从而致行业协会为可有可无的境地，甚至怀疑行业协会不但无助于自己的利益诉求，反而徒然增加自己的交易成本。

　　立法滞后，指的是目前尚未出台有关行业协会的专门法。政府和民间虽然都意识到行业协会的治理意义，但通过制定经济类社团法，把它们的性质、功能及其实现方式、它们的组织机制和结构，政府对它们的授权范围，以及对它们的违法行为的规制结构等加以法定明确，目前的机会似乎还不够成熟。因此，目前我国对行业协会的管理，依然是通过一部社团管理条例以及诸多党政机关的法律性文件，将它们混同其他各类社团组织一并实现的。可以说，这种混合的多重管理结构确实不利于行业协会的发展，使政府、行业协会和企业都处于一种两难困境。

　　但如果对行业协会发展不足的阻因的分析，仅仅停留在这些表层因素上，是远远不够的。我们还必须进一步揭示隐藏在这些表层因素之下的深层次障碍。

　　1、历史发展的先天不足

　　历史所遗留下来的强政府、弱社会的权力格局，作为一种政治、社会和经济文化，必将对当今国人的权力意识发生重大的影响。毕竟，社会自治对他们而言太过陌生了。

　　2、公有制为主体的微观产权结构

　　陈宪先生等把计划经济体制下的社会结构定义为一种“一元二层或一元区隔”的结构，而把现代工商社会的社会结构定义为“多元三层”结构。前一种结构中的“一元”指经济成分基本为单一的公有制经济，一切重要资源基本为一元化的国家独占，并运用行政性计划进行配置。“二层”指高层结构的全能国家及其各级政府，以及各种作为政府基层代理和延伸的低层结构的全功能单位(包括所谓的“企业”)。在这种结构下，通过行政性计划，高层机构和低层单位一体贯通，管理者和被管理者没有间隙，社会靠系统力量整合，不可能出现社会的自治；而且庞大的公有资源被分层次的条块分割，阻碍了任何社会化的大行业管理的可能。

　　在现代市场经济社会里，则必然出现“多元三层”结构，即高层是以政府为中枢的公共权力机构，低层是各类工商企业和其他产权主体，而中层则是介于政府与公众之间的各种社会团体、社会中介组织。作为底层结构的经营性组织和个人，是以自身功利最大化为目标的行动者，它们自我发展、自负盈亏，与其他行动者是一种利益、竞争和契约的关系，因而其活动领域又被定义为分散性的“私域”；国家和政府通过对公权力和公共资源的掌握，肩负着维持全社会基本秩序和改善公共福利的责任，因而被称为“公域”；而作为一种“类组织”的社团，则以社群利益为导向，发掘和运用分散的社会资源，自律性地参与社会管理，作为公权力的补充和制衡，沟通、协调和整合个人与群体、群体与群体以及群体与政府间的关系，因此被称为“第三域”或“志愿域”。

　　由此可知，计划经济向市场经济的转型，实际上就是社会从一元二层结构向多元三层结构的过渡。私域的出现和扩大，虽然主要表现为公域的主动收缩，但它必然要反过来要求公共权力的重新调整，使其作用范围超越原有的国有经济，而从新生的非国有经济获得其合法性；不仅如此，私域的出现和扩大，伴随着市场竞争环境的逐步形成，出于局部公共利益的诉求，社会经济主体在承认国家公共治理权力的同时，也必然将自身的部分私权让渡给自治性社会组织，以保障其私利的最大化。这样，自治性社团组织，在公权调整和私权转让的交互过程中，会逐步形成其自身的权力结构。关于这一点，前文讨论行业协会的经济合理性及其合法性时，已经作了交代。

　　因此，转型期行业协会的发展程度，在其他条件不变的情况下，与公域和私域的调整就构成了一种函数关系，即其与公域之间是一种此消彼长的负相关，而与私域之间是一种此长彼长的正相关。因此公域所立基其上的国有经济在微观基础中的比例，就成为决定行业协会类社会自治组织发展状况的一个重要因素。只要国有经济在微观产权基础中依然占据主要的地位，政府公共权力就无法得到实质的调整，有限的私权也只能在较小的范围类实现其转让，而作为一种新生的私序组织也只能维持低度和缓慢的发展。

　　实际情况是，到目前为止，国有企业的资本总量占社会总资本的比例仍然超过60%。而据国家统计局对全国2000余家已完成改制的国有企业的调查，1997年末国有独资公司占已改制企业的27.8%；在多元持股企业的注册资本中，国有资本占73.6%，集体资本占1.9%，法人资本占13.5%，个人资本占4.7%，外资占6.3%。同时，已经在证券交易所上市的750家公司中，第一大股东(通常为国家股)股权大于第二大股东(通常是法人股)股权5倍的有465家之多，占全部上市公司的62%。

　　这样一种微观产权结构，在政府调整和削弱其微观管理经济职能的决策中，必然产生重要的影响。我们看到的是，大量体制内生成的主要覆盖国有企业的行业协会，被要求继承政府原有的行业管理职能，至今难以转型为面向全行业各类所有制经济主体的社会自治组织，而且在政府现行的国有企业监管体制下，它们也难以真正发挥协调行业内国有企业的作用。

　　相反，在私营经济十分发达的某些地区，如我们多次提到过的温州地区，行业协会快速发展，并且已经开始取代政府在行业治理中发挥着日益重要的作用。

　　微观产权结构的状况对行业协会的发展至关重要的假说，目前虽然无法解释私有经济同样发达的广州等地区行业协会的发展不足，但一般而言，其理论逻辑本身应该是有效的。当然它需要进一步的实证。

　　3、政府对发展行业协会的矛盾态度

　　改革以来，尤其是进入深化改革阶段以来，我国政府对行业协会一直鼓励和努力培植的。中央政府从政府机构改革入手，通过体制内转型的方法，已经在组织上基本将政府对行业的直接部门管理转移到通过行业协会的间接管理；尤其是国家经贸委，不但一再制定鼓励行业协会的政策，而且还进行了行业协会改革的试点，以试验其全面推开的可行性；有的地方政府，如上海和温州，不但认真研究行业协会发展的重大意义，还积极以创新的精神，制定培植行业协会的具体措施，使行业协会在逐步增强其社会合法性的同时，确实开始对行业进行有效的服务和自律管理。

　　但从前文对转型期行业协会生发状况的描述中不难看到，现有的指导思想和制度安排的确存在许多制约行业协会健康发展的因素。

　　首先，政府在鼓励行业协会发展时，更多的是强调行业协会对政府的辅助和保护国有企业利益的作用，而忽略了行业协会的生命之源乃行业内所有企业的共同利益。因此许多政府原有的不合理的管理(管制)职能向行业协会转移，而且利用行业协会维持行政性行业垄断，反而会引起广大企业的反感和抵触。

　　其次，现有的社团管理法规，把行业协会与其他社团组织混同管理，忽略了行业协会对建立新的市场秩序的独特作用，同时延缓了有关行业协会的专门立法进程。

　　第三，现有的双重管理体制，尤其是通过行业主管部门对行业协会行政合法性和政治合法性的严格限制，如成立审批制度和在行业协会内建立党的基层组织，目的在于防止社会组织的快速发展，从而危及政府的社会合法性，但这实际上严重否定了行业协会的自治性质，使行业协会无法履行其契约原则和民主原则，难以真正成为会员企业所信赖的组织。

　　第四，对行业协会课以税收和鼓励其经商办实体，实际上是混淆了行业协会的非营利性质，造成它的功能弥散，很可能使其由会员企业的利益代表转变成企业的竞争对象。这样的行业协会怎么可能持续生存呢？

　　第五，由直管行业协会代行政府主管部门对其代管的行业协会进行行政合法性和政治合法性的先期审查，无异于否定了社团法人的法律平等地位，而且还有可能造成对行业协会组织结构的行政性整合，使许多本来健康发展的体制内或体制外行业协会失去其已有的社会合法性，动摇其生存和发展的基础。

　　由此可知，如果政府对行业协会始终保持既鼓励又限制的态度，转型期的行业协会永远无法实现其向自治性民间组织的真正转型。余晖