布什总统上台不到一个月就宣布要在任期内大幅度削减税收，总额达1.6万亿美元，其中改革的重点是个人所得税，最高边际税率要从39%降低到33%，最低税率也要从15%降低到10%。布什这次减税特别是个人所得税，固然与美国经济可能出现走势疲软有关，但基本上是20世纪80年代中后期美国为代表的西方发达国家税制改革的一种延续。中国的个人所得税制1994年作了许多调整，目前关于个人所得税改革的呼声，无论是政府、学术界还是民间百姓都很高。把20世纪80年代中后期发达国家的个人所得税改革、布什总统这次减税提案和中国个人所得税公共问题几件事情联系在一起或许是很有意义的，至少我们可以从中受到不少启发，寻求对我国个人所得税改革有益的内容。

　　1、采用综合所得课税为主、分类所得课税为辅的混合所得税模式

　　目前世界上普遍实行的是综合所得税制或混合所得税制，几乎没有一个国家实行纯粹的分类所得税制。分类所得课税模式在我国的实践表明，这种课税模式既缺乏弹性，又加大了征税成本。随着经济的发展和个人收入来源渠道增多，这种课税模式必会使税收征管更加困难和效率低下。但是，在中国目前的情况下，完全放弃分类所得课税模式也是不现实的，可能会加剧税源失控、税收流失。因此建议在未来个人所得税制的修改、制定中采用综合所得课税为主、分类所得课税为辅的混合所得税模式。并且，个人的纳税支付能力的高低只有经过较长时期才能全面反映出来，因此要改革按月和按次征收的方法，实行以年度为课征期更符合量能纳税的原则。按照这种混合所得税模式，要对不同所得进行合理的分类。从应税所得上看，属于投资性的、没有费用扣除的应税项目，如利息、股息、红利所得、股票转让所得、偶然所得宜实行分类所得征税；属于劳动报酬所得和费用扣除的应税项目，如工资薪金、劳务报酬、生产经营、承包承租、稿酬、特许权使用费、财产租赁、财产转让等项目，宜实行综合征收。实行混合所得税制，既有利于解决征管中的税源流失问题，又有利于税收政策的公平。

　　2、调整纳税人的认定标准和纳税人范围

　　现行税法仅依据住所和居住时间两个标准，区分居民纳税人和非居民纳税人，不利于维护国家的税收权益。我国要坚持居民管辖权和收入来源地税收管辖权并行应用原则。在我国拥有永久住所，或没有永久住所但在我国连续5年每年逗留183天以上者，从第6年开始，确定为永久居民，就其来源于境内外的全部应税所得(不论是否汇入我国)承担无限纳税人责任。在我国境内没有永久住所，但在一个年度内在中国境内连续或累计逗留183天以上者，为我国居民，就其从来源于境内外应税所得承担纳税人责任，但境外所得以汇入原则承担纳税责任，即汇到我国的部分才要纳税，没有汇入的部分不纳税。在我国境内没有研究住所，且在一个纳税年度内在我国境内逗留不超过183天者，为非居民，只就其来源于我国境内所得承担纳税责任。

　　从纳税人范围看，应该将自然人性质的独资、合伙、合作经营者纳入个人所得税的征收范围，从根本上解决个人所得税和企业所得税对纳税人界定不清的问题。

　　3、按国际惯例，尽量减少减免范围，只保留少量减免税项目

　　西方发达国家20世纪80年代中后期的个人所得税改革一个基本趋势就是扩大税基，把原先一些减免的项目纳入了征税的范围，这样可以有效地避免税源流失，杜绝征收漏洞。根据中国的具体国情，可保留的减免项目应包括：(1)失业救济金或其他救济金、抚恤金、保险赔款；(2)法律规定予以免税的各国使、领馆外交代表、领事官员和其他人员所得；(3)按国际惯例，中国政府参加的国际公约、签定的各种协定中规定的免税所得；(4)经国务院、财政部批准免税的所得。此外，适应个人收入来源多样化，调整应税项目，扩大税基，严格控制减免税，同时，减少累进税率级距，合并和降低部分税率。

　　4、个人所得税应选择以家庭为纳税单位，力争做到相同收入的家庭纳相同的税，更好地体现税收的公平原则。

　　我国由于受传统文化的影响，家庭观念是根深蒂固的，尽管受现代思想的影响，离婚率近几年呈不断上升趋势，但家庭作为最基本的社会单位是不可改变的。经济行为(如消费、投资和储蓄的决策)、社会行为在很大程度上是家庭行为，因此，对家庭行为的调节是调节经济和社会行为的基本点。

　　个人所得税的最基本目标是有利于实现收入分配的公平化。从这个角度来说，所谓收入分配差距的扩大，其主要体现也就在家庭收入水平的差距上，个人收入的差距最终要体现在家庭收入差距上，因此对收入分配的调节完全可以集中到对家庭收入的调节上。选择以家庭为纳税单位的最重要之处就是可以实现相同收入的家庭纳相同的个人所得税，以实现按综合纳税能力来征税；并且可以以家庭为单位实现一定的社会政策目标。如对老年人个人所得税的减免，对无生活能力的儿童采用增加基本扣除的方法，对有在校学生的、贷款购房的、购买保险的、捐赠的家庭都可以采取一定的措施，通过个人所得税的有关规定实现一定的政策目标。而现行个人所得税以个人为纳税单位主要是从收入角度来设计的，它不能对特殊的项目采用因素扣除，因而不能起到预定的个人所得税促进公平分配的作用。另外，我国现在的就业压力很大，如果实行以家庭为纳税单位，则家庭的实际收入将有所增加，必然鼓励低收入的家庭成员自愿分弃原有的工作，从而减轻全社会的就业压力。

　　当然，在现实生活中纳税单位选择的转换会面临很多实际问题，如我国的核心家庭与西方的核心家庭结构不完全一样，即西方的核心家庭是三口或四口之家，包括夫妻双方及孩子。一般很少有几代同堂的情况，这样以家庭为单位比较容易设计税率水平，因为家庭结构基本是同质的。

　　但我国的家庭结构要比西方复杂得多，至少存在3种结构，即核心家庭为三口之家；占很大部分的是三代同堂的家庭，这与我国传统的养老模式有关；还有一些四代同堂的，这部分家庭正趋于减少。设计税率时一般以核心家庭为基本出发点，对于一个家庭生活有两对夫妇(即典型的三代同堂家庭)以上的可以采取分拆方式，即纳税单位不是以生活在一起的家庭为单位，而是以婚姻关系为基本单位，即以夫妇为一个纳税单位。另一个重要的问题是如何设计联合申报和单身申报的不同税率，这需要对税负水平作一些测算，原则上应对联合申报稍优惠一些，以利于实现纳税单位的转换。当然，其差别也不能太大，否则个人所得税会成为一种对婚姻有较大影响的税收，破坏了它的中性原则。

　　5、有选择地试点个人所得税自行申报制度，建立代扣代缴和自行申报相结合的征管模式。

　　由于个人所得税的税源零星分散，再加上目前纳税人的纳税意识淡薄，因此中国在近期内应加强源泉扣缴制度的实施力度。对未按税法规定履行代扣代缴义务的单位和个人应从重处罚，并将这部分单位和个人通过公共媒介进行暴光。为了促进代扣代缴向自行申报方向转变，自行申报可以在两个方面推开：一是在高收入阶层中，选择一些纳税意识强、条件好素质高的对象，实行自我申报，以积累经验、扩大社会影响；二是完善处级以上干部的收入申报制度，使国家干部在自行缴纳个人所得税方面起到带头羊的作用。

　　6、完善我国个人所得税征收管理的配套条件。

　　我国个人所得税的调节作用低效，逃、避税现象十分普遍，税收流失严重，其前提原因就是税基隐性问题，为此应采取措施尽可能使个人收入显性化，而解决这个问题并非税务部门所能解决的，需要相关部门出台各种配套措施来进行，具体有：

　　(1)尽快建立个人财产登记制，可以界定个人财产来源的合法性以及合理性，将纳税人的财产收入显性化，还可使税务机关加强对财产税、遗产税等税源控制。

　　(2)实行并完善储蓄存款实名制。这以举措已经在2000年实行，但只是初步的，还很不完善。不但要在所有银行之间联网实行储蓄存款实名制，而且要在银税微机联网的基础上实行储蓄存款实名制，这将在一定程度上克服和解决税源不透明、不公开、不规范的问题。

　　(3)实行居民身份证号码与纳税号码固定终身化制度，并在条件具备时实行金融资产实名制，即在存、取款和债券、股票交易时均需登记居民身份证号码，为税务机关掌握个人收入创造有利条件。

　　(4)要修订、充实《税收征管》法，使之更适应个人所得税的征收管理需要，为个人所得税的征收管理工作提供有力的法律保障，以确保个人所得税制度的顺利实施。(夏杰长 作者单位：中国社会科学院财贸所)

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