私营企业家吴奇芳，看到北京市的公交状况太差，就找到有关部门申请经营公交线路，却被告知目前政策不允许。湖北省崇阳县股份制企业民发公司购买33辆中巴汽车经营公交线路，也被政府强行收购。

　　像北京和湖北这样不允许民间资本进入公交经营领域的情况，目前在大多数地方还存在。

　　行政垄断是最严重的市场障碍

　　由政府及其所属部门滥用行政权力所实施的限制竞争行为，称为“行政垄断”，又称“行政性壁垒”，是当前最为严重的市场障碍之一。其主要表现方式有：以发布规定、通告、通知等形式，向外地商品收取各种名目的不合理费用；滥用质量检验手段，或者不正当地设置许可证、准销证、前置审批等行政障碍来封锁市场，阻碍商品在地区之间自由流通等。

　　近几年，行政垄断在一些部门和地区愈演愈烈，其中尤以汽车行业表现得最为明显。例如：陕西省政府1997年4月22日专项问题会议纪要规定：“今后省内新增或更新出租车，除高档出租车外，优先使用秦川汽车公司生产的车辆。凡购买秦川汽车公司生产的车辆用作出租车的，免交出租车容量控制费，缓交风险保证金一年，养路费减半征收。”

　　1997年11月6日，湖北省政府办公厅下发《关于促进经济型轿车销售有关问题的通知》，规定：“凡以财政拨款购车的各级党政机关和事业单位，按用车标准应用经济型轿车的，必须购买神龙富康经济型轿车。否则，公安部门不得办牌照，财政部门不得拨款，社控部门不得办理手续。省内企业单位和个人购买神龙富康经济型轿车的，减免各种地方性税费；对用于出租车的，营运证办理费减半；对资金困难的单位和个人，银行应积极运用各种信用方式予以支持；公安交通管理部门，对富康车要优先及时办理牌照。”

　　1999年4月20日，吉林省政府办公厅转发该省经贸委《关于加强市场开拓，促进省内工业产品销售意见的通知》要求：“凡购买我省各种型牌汽车的省内用户，免收各种机动车辆地方购置附加费、预收通行费；免收购买小汽车教育附加费；免收新购汽车验证费；优先办理行车执照手续。”

　　以经济、环保而颇受人们青睐的经济型轿车更是在国内许多地方四处碰壁。从去年7月1日开始，沈阳市中心城区14条被列为“严管街(路)”的街道禁止排气量在1.5升以下的车辆通行，这一限行措施的出台使1.36升、1.4升富康、夏利、奥拓和新亮相的“羚羊”、“英格尔”等国产经济型轿车无一幸免地遇到了“红灯”，同时也给同样交了各种税费的用户带来了很大不便，并使之蒙受了很大经济损失。辽宁省的其他城市，如锦州、营口、鞍山、盘锦等地，也先后出台了不给微型车上牌照以及部分路段限制微型车通过等种种“封杀”政策。而在全国范围内，目前有近30个城市对经济型轿车有这样或那样的限制。

　　国务院发展研究中心市场所副所长陈淮[微博]说，行政垄断是恶性垄断的表现形式，它用行政权力抹杀自由竞争的精神，颠覆了市场经济存在的基础。不打破地方封锁和行业保护，国内统一的大市场就无法真正建立起来。

　　国家工商局公平交易局反垄断处官员、中国政法大学经济法研究中心研究员孔祥俊博士说，行政垄断无疑是当前我国市场中首当其冲的垄断行为，对市场体制的形成和运行危害最严重、妨碍最大。行政垄断不根除，市场经济体制就无法真正地形成和良好地运行！

　　行政垄断为什么愈演愈烈

　　国家工商局公平交易局近几年查处的许多不正当竞争案件都与政府机关的干预有关，有的表面上看是企业的不正当竞争行为，实际上也是行政权力在后面起作用。

　　有关官员举了一个例子：某县政府作出规定，国营客运公司(实际上亦是承包给个人经营)的中型客车可以送客进入城关市区，在市区停留上客，个体经营户的中型客车则一律不得进城区，违反者即行罚款和扣留驾驶执照。结果国营公司基本上垄断了客运业务，个体经营者无法生存。导致这两类司机矛盾激化，发生斗殴闹事。个体司机向法院起诉，法院认为把握不准不予受理。

　　有关官员说，这个案例表面上看是国营公司和个体经营户的不正当竞争，真正的原因却是县政府有关部门的行政决定和城市交警队的行政管理行为，更深层的原因则是行政机关工作人员和国营公司承包者私下协议分好处。从反不正当竞争角度来看，真正的被告并不应是那家国营公司。但是，我国《反不正当竞争法》第三十条规定，对政府机关参与不正当竞争的，只能由上级机关干预纠正，以及对责任人进行处理。这无疑是司法上一个较大的漏洞，因为即便判决国营公司败诉，并不能真正消除不正当竞争的根源，依行政规定他们仍可以再进行这种不正当竞争。

　　“显然，这一规定排除了反不正当竞争诉讼中以行政机关的参与不正当竞争行为而直接列入被告的可能性，即政府机关不可能成为不正当竞争之诉的共同被告。”

　　国家计委国土开发与地区经济研究所所长杜平说，在当前我国地方政府权力约束机制和利益约束机制还不健全和不规范的条件下，各级政府为了追求本地利益，势必以行政权力干涉区域间合理的经济联系和市场交换关系。于是，社会化大生产体系和统一大市场被不同的行政区严重割裂。他认为，要从体制上根除行政垄断和地方保护，必须加快政企分开的步伐，从根本上抑制地方过度干预和直接操纵经济活动的内在冲动。

　　全国政协委员、经济学家李京文分析说，我国的行政垄断产生于过去高度集中的计划体制中，虽然我国的经济改革进行了这么多年，可行政垄断现象仍然随处可见，并且花样不断翻新。这一方面是由于目前买方市场造成的激烈竞争，一些地方通过行政命令和行政手段限制外地商品和民间资本进入，使低效益的企业无法淘汰；另一方面是由于一些公用事业垄断程度高，老百姓不满意。

　　如何打破行政垄断看法不一

　　国务院发展研究中心陈小洪在一次研讨会上说，我国的行政垄断包括：行政机构采用越权的非法手段分割、封锁市场；政府机构根据行政法获得分割市场的手段，如一些城市立法限制小轿车进入城市；企业利用和政府授权的垄断性公司的关系排挤竞争者等。他说，由于处在经济转轨时期，上述问题不可能都靠反垄断法来解决，但是反垄断法由于在市场经济法律中“管辖权”较大，对行政性垄断也有约束作用。

　　陈小洪认为，为了使反垄断法更有效对付行政垄断，在立法形式上还可以采用先有基本法、后有专门条例，对反行政垄断作出具体的规定；对地方性立法和行业规章制度的制定，要严格执行反垄断法的协调，与之相抵触的一律取消；对行政垄断的查处要做到“行政处罚与民事赔偿同时进行”，加大行政垄断的制裁力度。

　　国家工商局反垄断处官员孔祥俊博士认为，正如行政垄断的形成原因是复杂多样的，消除行政垄断的途径也不是单一的，涉及到政治体制改革和经济体制改革的进展以及对外开放程度的加深。从目前看，反垄断法是否可以成为禁止行政垄断的途径，就是一个非常值得探讨的问题。

　　据孔祥俊介绍，在反垄断法起草过程中，有关方面和人员对是否应当将行政垄断纳入到其中之中有不同看法。有人曾尖锐地指出，行政垄断是政治体制改革所要解决的问题，反垄断法是无能为力的。也有人认为，行政垄断与反垄断法要禁止的垄断不是一码事，将其放在反垄断法中规定是讲不通的。孔祥俊则表示，反垄断法可以作为制止垄断行为的重要途径。俄罗斯以及其他东欧转轨国家基本上都制订了反垄断法，而其反垄断法基本上都规定了反行政垄断的规范。我国将来的反垄断法也应当如此。

　　他的理由是：“首先，行政垄断应该而且也能够纳入到反垄断法之中。因为，反垄断法归根结底是制止具有反竞争后果的垄断行为的法律，哪些行为应当纳入反垄断法的调整，不取决于行为主体是谁，而取决于行为的性质和后果如何。即使实施行为的主体是政府及其所属部门，只要该行为不正当地排除了市场竞争，就与其他市场主体实施的垄断行为别无二致，就理所当然地应该纳入反垄断法的调整之列。

　　“其次，反垄断法对行政垄断究竟是否能够起到应有的遏制作用，完全取决于立法者的立法态度，或者说关键在于立法者是否想让其发挥实实在在的作用。如果立法者赋予执法机关足够的制止行政垄断行为的执法权力，规定行政垄断行为的严厉的法律责任以及行之有效的执法途径，完全可以发挥其显著的作用。”

　　孔祥俊特别指出，在反垄断法上，不论实施垄断行为的主体如何，原则上都适用相同的法律规则，因而原则上不再区分行政垄断、行业垄断和经济性垄断，这些垄断本质上是经济性的垄断。当然，行政垄断有其特殊性，为有效制止行政垄断行为，可以规定一些特殊的措施。

　　反垄断专家、最高人民法院刘汉富和首都经济贸易大学副校长曲德森教授亦认为，行政垄断最终需要适应市场经济的环境，立法技术上也完全可以解决。(记者杜登彬)