把广大农民纳入社会养老保险体系，这可能是我国体制改革中必须面对的最深刻尝试。尤其是在我国的“三农问题”(农村、农业、农民)日益尖锐的今天，在土地所有权和使用权分离状况下，在土地经营不断零碎化、收入增长停滞的趋势下，在农村建立社会养老保险体系将起关键性的稳定作用。但是我们看到，这个路程并不平坦。从1993年部分试点，到1997年职权转移(主管部门由民政局移到劳动与社会保障部)，原有的推进突然搁置下来，造成了推进路径上的空白。1999年开始有步骤的启动，用资深专家刘涤明的话说：“过去的困境还摆在那儿，反而由于中断造成了不信任。评价这几年的社会养老保险，实际上没有起到强化农民对今后生活的乐观预期。”

　　东莞模式 谁该入围

　　东莞目前是广东唯一的试验点。记者乘火车达东莞站(其实是常平)，坐车到东莞市区，一路上都能看到标语：“社会保险走进农村千家万户”。

　　据悉，东莞农民养老保险办法规定：凡在东莞行政区域内未进入党政机关、社会团体、企事业单位工作的具有本市户籍的年满20周岁农民都要参加社会养老保险(这比以前规定的18岁要晚两年)。被保险人参加农民养老保险后，经管理部门资格审查，男性年满60周岁，女性年满55周岁，按月领取农民养老金，直至终老。农民养老金由基础养老金和个人帐户养老金组成。东莞之所以要率先推出农民养老保险旨在解决农民的养老之忧。东莞市政府秘书处的同志介绍，“过去农民一旦退勤后，养老唯一的来源就是年终分红了，这对于少数还不太富裕的镇村农民养老还无法保障，而推行养老保险后，退勤的农民只要你参保，每月领取的养老金都能保证基本生活。”

　　目前，东莞市农村养老工作还不属于社保局管，市政府专门设立了农村养老办公室。记者坦明来意，办公人员都不愿吐露详情。办公室的负责人叶先生强调，“我们正处于登记阶段，现在正在赶着做农村养老名单的分类。争取这个月能大体完成，下个月就能发放第一笔养老金到农民手中。”

　　因为广东是城市间联系度和劳动力流动性最大的地区之一，所以登记工作的标准也要颇费一番思量，叶先生谨慎地介绍了一些。比如在东莞买了地买了房子，但家属户口并没有迁过来，东莞有大批这样的情况：“买了房地产，带了几个老人过来，按照我们的规定，家属是不能计入登记的。”异曲同工的是“出嫁女问题”，户口虽然保留，但由于已不在当地，所以也不能加入登记册。

　　当然还有涉及到省属企业和地方关系的情况：“最明显的是，东深供水工程。因为农民养老的钱大多来自于自己的个人帐户，都是自己出，省属企业不会为家属拿钱，那么涉及到征管事宜我们也没有办法插手，所以这一部分人也不能进入东莞的养老保险。”

　　虽然没有拿到东莞做法的细则，但还是感受到，由于东莞是靠近沿海富裕的地区，故非常注重养老的入选资格问题，而不是像过去某些地方养老基金的做法，按人头收，追求资金总量，然后寻找高利润的机会。

　　一个很新鲜的想法

　　黄先生是记者在常平遇到的一位农民，他的想法很新鲜，他说，广东粤南这一片农民比较富裕，多家中外保险公司都开了营业部，故而有更多的选择权。他自己不太清楚东莞市政府的做法是不是强制性的。他认为，目前的养老制度和自己买人寿保险差不多，他自己就买了一份“长鸿”寿金，觉得很放心。“钱放在保险公司手里和在政府机关手里是一样的，我不觉得放在政府手里会更保险。”

　　听了他的话，留给记者疑问和思索：既然现行的农村养老保险制度总的模式与人寿保险如此接近，其实是以社会保险的方式来做人寿保险，而政府部门的人寿精算技术和基金管理的体制又不如专业保险公司。而过去政府行政部门“各行其事”投资牟利导致资金损失的例子比比皆是。社会保险凭借着政府权力与人寿保险争市场，这个方向是否应该重新反思？

　　河南安阳

　　信用危机

　　刘涤明教授认为，最重要的是政府究竟是怎样看待养老保险的？把钱收上来，长远投资，农民的权利就一次性转移掉了。他们可以抽新股、投债券，做灰色投资，作救火资金。甚至还可以中断“契约”：突然不要求交费了，也不延续合同了。他们可以把原因归咎于利率下调或者部门间职权的移交。事实上，就发生过这样的情形。河南省安阳县农民多次反应：他们从1993年开始交养老保险金，到1997年突然中止，至今再无人过问。农民们担心，到60岁后能否真正领到保险金？中断这三年咋办？原来交的养老保险金到哪儿去了？农民的养老保险到底该哪个部门管？农民们手拿安阳县民政局发给他们的1999年后却是空白的《农村养老保险手册》一片茫然。

　　据悉，安阳县4年间该县共投保17452495.1元。该县规定：每户、每人、每年交保险费24元，60岁为止，不满10周岁的小孩要求一次性投保，基数为：200元、400元、800元，利息为8.8%，农民可根据经济情况自行选择投保金额。按年投保到60岁后就可根据交费多少按月领取养老保险金。1997年县农村养老保险突然停了下来，这一拖就是3年。该县民政局解释：1997年国家民政部、劳动部下达13号文件，将农民养老保险这一项工作划归劳动保障部管，所以民政部门不再受理农民养老保险业务，县民政局当年就把这项抓了四年的工作停了下来。可该县直到现在都没看到省、市有关工作交接的文件。他们解释，因没有拿到文件，没向劳动部门移交的原因是没有省、市的批文和通知。该县民政局领导也称：农村养老保险工作不是没人管，归谁管理要落实。

　　尽管政府的信用资格最高，在农村地区最有号召力。但问题在于，政府会把自己纳入合同中平等的另一方，不会想着用核销坏帐和印钞手法来稳固自己的信用吗？另外，刘教授又指出，以这样的思路走下去，城市和农村的养老模式只能是两元结构，加上中国城市化的速度不断加快，农村与小城镇和城市的养老保障如何接轨，将是不期撞上的又一个难题？

　　日本的做法　值得借鉴

　　记者了解到农民养老是以个人帐户(交纳固定数目)为主，同城市里三帐户结合不一样(它是国家、单位交纳部分占大头)。有专家提出思考，那么为什么不实现公用帐户积累？非要效仿城市，使用统帐结合的方式？

　　社会保险局人士一言以蔽之，一定要先模糊个人帐户，通过个人帐户积累资金的公共调剂解决上下代人之间的支付转移问题。只是他们没有想到缴费率太高，导致“空帐”问题严重。

　　于是有学者提议，能否在个别有条件地方实行有差别的共济共保，不一定农村非要全部处于国家的控制之下？

　　日本就有这方面的先例。日本在1946年10月至1950年7月实行土地改革。在农民生产积极性得到充分发挥的基础上，日本政府不失时机地引导了农村社会保险事业的发展。1947年，日本政府制定了农业合作组织法(农协法)。在这个法规的引导下，日本农村以社会保险为核心的各种“共济”事业得到长足的发展。1948年，“北海道共济农业合作组织联合会”开始兴办农协共济事业，后来各地也相继举办此项事业。1951年，日本“全国共济农业合作组织联合会”宣告成立，标志着日本农村民办官助社会保险网络的形成。共济组织在管理上实行的是统一筹划、分级负责的制度。社区基层农协共济组织是最基本的单位，它的主要任务是接受承保、保管契约，然后以全额分保的形式向都道府县共济联合会投保。都道府县共济联合会在接受基层单位的分保以后，将其中一定比例向全国共济农业合作组织联合会进行再分保。同时负责对承保契约的审查、共济资金的返还、指导基层农协活动等工作。全国共济联合会则负责全国共济事业的管理、制定保费计算办法、共济金的运用办法、运用电脑对契约事务进行统一处理等宏观性工作。共济组织的资金运用方法主要有：购买国家和地方政府债券、金融债券；各种类型的存款；契约者贷款；贷款信托；购买外国政府、世界银行及外国金融机构以日元计价的外债；购买公司债券和股票；购买不动产等等。日本的共济事业普及率相当高，几乎全部农民和农村其他个人都囊括进去了。

　　选择的方式决定了选择的路径，这是启示的终点，也是思考的起点。

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