推进经济政策理论的研究探索

　　张曙光

　　-、从书评和广告的区别谈起

　　近几年来，书出得多了，书评自然也多起来了。由于时间和兴趣的关系，笔者对其他领域的书评注意不多，但对社会科学的一些方面，特别是经济学方面的书评，倒看得不少 。总的印象是：好的书评不多。大多数书评都有一种八股调：本书的优点和特色一、二、三、四，洋洋洒酒，不乏褒扬之词，颇有吹捧之嫌，特别是对一些名家之作。最后加上一个小小的尾巴：本书还有一些不足之处，三言两语，言不及义。这类文字与其说是书评，不如说是广告。往住是在作者之请或出版者之邀，而又碍于情面。因此，虽出自专家学者之口，却是代出版商立言，替作者捧场，结果，把书评变成了广告。我们的经济理论研究缺乏大胆创新之作，不能说与这种风气无关。

　　然而，书评终归是书评，与广告有很大不同。广告是生产厂家的“王婆卖瓜”，而书评则是科学家的“科学评价”。广告的作用在于调起消费者的胃口，刺激人们的购买欲望；而书评的目的在于检验学术创作的真理成份，揭示理论认识的谬误之处，推动人们进一步研究和探索。因此，书评并非随意之作，它甚至比一般论文更难。一篇好的书评，就象一个艺术大师在鉴尝和评说一个艺术作品，赞其优，必须讲出其点睛之笔、传神之法，显示其真髓精义；指其瑕，应当说出其败笔之累、失神之过，进而指示雕琢改造之法和创新发展之道。这是繁荣学术创作和理论研究的正确途径。笔老也许是眼高手低，但本文力图这样去做。

　　二、《经济政策学》的优点和不足

　　《经济政策学》(陕西人民出版社1989年5月出版)是郝云宏等五位青年学者的集体创作，有的还是在读硕士研究生期间完成的，足见后生可畏！相比之下，我自1985年就产生了这一想法，但由于问题难度较大，加之忙于其他问题，也只写了短短几篇文章2，未敢动手著书。

　　《经济政策学》的问世，至少有两大功绩：

　　1.作者提出了建立经济政策学的主张，并将其付诸实践，设计了该学科的一个独立体系和基本框架，填补了我国经济学和政策学的一个空白，表现了作者勇于开拓进取的精神。该书共14章，大致分为三个部分：第1-3章可以概括成：‘经济政策学总论’，讨论了经济政策学的对象方法、体系结构和实践基础，第4一l2章可以概括为“经济政策体系”，分别讨论了产业政策、货币政策、财政政策等九大经济政策的理论基础、政策目标、内容设计、作用机制等。第13-l4章，作为前面9章分析的综合和得出的结论，讨论了经济政策的综合配套和效应评估。这一体系结构尽管有很多不完善、不妥当的地方，但终究为经济政策学搭起了一个基本的框架，至少是一块引玉之砖，为新学科的建设开了个头，为进一步探索提供了一个研究的思路和分析的对象。

　　2.书中提出了不少新的思想和见解，如作者提出了经济政策学的任务在于解决“经济政策的理论科学化、内容规范化、决策制度化、实施程序化”的问题(第3页3)。括概了经济政策目标具有“系统性、层次性、关联性、阶段性、模糊性、适意性”等特点(第34-38页)。论述了经济政策的单独使用、固定搭配、分解组合和综合配套等几种运用方式(第44-47页)。特别是作者从我国经济政策设计和运用的实际分析出发，提出了政策目标的合理组配和政策手段的协调运用的问题，具有很重要的理论意义和现实意义。在该书的第76一78页，作者指出，在我国目前的政策设计中，往往是单项政策目标期望过高，破坏了政策目标的合理组配，造成了过高的政策期望和有限的回旋余地之间的尖锐矛盾，阻碍了政策目标的实现，而政策手段的运用又往往是单兵独进、互相矛盾、互相抵触，降低了政策的信用和作用。据此，作者明确主张要坚持经济政策目标的合理组配和经济政策手段的协调运用，并进而论述了保障国民经济适度增长的政策配套和抑制通货膨胀的政策配套的原则和方法。这也许是该书中最精彩的分析。

　　但是，由于是“学科创建初始”，无成规可循(第381页)，加上作者的理论功底不深，实践经验不足，研究方法不精，本书存在着一些明显缺陷和严重不足。首先，虽然前述三大部分的结构是清楚的，但每一部分，主要是第一部分的内容安排却有些混乱，缺乏内在逻辑，重复、疏漏比较严重。其次，虽然提出不少新的见解，但很多分析不够深入，一般论述、甚至一些不必要的论述多，而需要深入分析的地方却很单薄，有的甚至欠缺。为了推进经济政策理论研究的深入，笔者想从评论《经济政策学》一书出发，对经济政策理论的几个基本问题，作-点概要的分析。并就其总论部分提出一个新的框架设计。

　　三、经济政策理论总论部分的框架设计

　　经济政策学既然是以经济政策决策活动为对象，讨论实际经济政策的形成过程和行为方式，那么，就必须集中回答“决什么策”、“谁来决策”、“如何决策”的问题，即必须阐明经济政策决策的内容和要素、经济政策体系的结构和行为，经济政策决策的过程和方式等。这是经济政策理论中抽象层次较高的几个问题，亦即《经济政策学》中所讲“经济政策般”的几个内容，因而应当首先提出并加以阐明。古人云：纲举目张。这几个问题就是经济政策理论的纲，抓住了这几条纲，就能提纲挈领，总览全局、经济政策学的理论大厦才能比较稳固地建立起来。然而，《经济政策学》一书却没有或者没有完整地提出这几个问题。该书在“经济政策分析”的标题，提出和讨论了经济政策决策系统、经济政策目标、经济政策体系内部结构、经济政策外部环境、经济政策运用、经济政策的延续和更替、经济效应等问题。虽然是上述我们提出的几大问题的一部分重要内容，也是经济政策理论必须探讨的问题，但终究是次一层次的问题，不把它们抽象概括、提炼上升为上述几大问题，我们对经济政策决策要做什么，怎么做，仍然得不出完整清晰的概念，经济政策学的大厦还是支撑不起来，或者撑起来了也总是摇摇晃晃，缺根顶梁柱，似乎要倒塌。不仅如此，该书作者在“经济政策分析中提出的几个问题，也不完全是同一个层次和同一个序列的问题，将它们并列在一起，就不可避免地陷于逻辑混乱之中。再加上作者们对上述几个问题的论述和分析往往无头无尾、缺胳膊少腿，就很难为经济政策学奠定坚实的基础。该书作者虽然多次强调要讨论“经济政策一般”，强调使用抽象和系统分析方法，但往往陷于“经济政策特殊”，抽象层次不高、概括水平不够、系统似乎也缺少了一大块，其根源就在这里。

　　经济政策理论总论是经济政策学的基础和核心部分，应当认真研究，需要多种途径探索，提出多种研究思路，作出多种框架设计。鉴于《经济政策学》一书提出的框架缺陷较大，我这里提出另一个设计，以便进一步讨论。

　　经济政策学总论(部分)框架设计如下：

　　策1章经济政策学的对象和方法

　　1.1经济政策学的对象

　　1.2经济政策学的方法

　　策2章经济政策的社会环境、理论基础和法律依据

　　2.1经济政策的社会环境

　　2.2经济政策的理论基础

　　2.3经济政策的法律依据

　　第3章经济政策决策要素

　　3.1经济政策模式

　　3.2经济政策目标

　　3.3经济政策工具

　　3.4经济政策路线

　　3.5经济政策决策者和执行者

　　第4章经济政策体系

　　4.l经济政策分类

　　4.2经济政策性质结构：体制政策和过程政策

　　4.3经济政策功能结构：稳定政策、增长政策、结构政策、分配政策

　　4.4经济政策领域结构：产业政策、货币政策、财政政策、对外经济政策

　　4.5经济政策作用结构：宏观政策和微观政策、长期政策和短期政策、需求政策

　　和供给政策、直接作用政策和间接作用政策。

　　4.6经济政策体系结构类型特征

　　第5章经济政策决策过程

　　5.1形势分析和发展预测

　　5，2政策设计和方案选择

　　5.3政策实施和政策运用

　　5.4政策检查和监督反馈：

　　第6章经济政策咨询

　　6.1经济政策咨询模式

　　6.2经济政策咨询程序

　　6.3经济政策咨询、决策、执行、监督的相对独立

　　第7章经济政策效应

　　7.1经济政策作用分析

　　7.2经济政策效应分类

　　7.3经济政策效应分析

　　第8章经济政策局限性

　　8.1经济政策局限性产生的原因

　　8.2经济政策局限性时表现

　　8.3经济政策局限性的弥合

　　研究框架的设计本身就是一项重要的研究工作。我这里提出的设计并不是头脑一时发热的产物，而是多年思索的结果，今列示出来，目的在于将其与《经济政策学》的现有框架作一比较，进而弄清该学科建设的方向。

　　四、经济政策理论几个主要问题简析

　　一部比较成熟的著作，不仅要有一个比较完整的体系和严密的逻辑，而且对一些主要问题要有比较深入的分析，在这方面，《经济政策学》的缺陷也很明显。为了推进经济政策理论研究的发展，我们对下述几个主要问题进行简单的分析。

　　1.关于经济政策模式问题。经济政策模式是经济政策决策的第一要素和首要内容，不明确这一问题，具体经济政策决策是无法进行的。《经济政策学》未提出这一问题，使其在全局上出现漏洞。

　　经济政策模式是指经济政策决策的总蓝图、总规划，目的在于从总体上确定决策的方式、决策的原则、决策的前提以及决策的标准或评价系统，以保证经济政策的完整性和连续性。

　　确立经济政策模式必须有两个基本依据：一是经济运行的体制框架。从理论上来看，经济政策决策的方式有两种类型，即集中决策和分散决策，二者分别对应于完全的计划经济体制和完全的市场经济体制，而实际上还有许多中间形态。这就是经济政策的体策的体制框架或体制模式。二是经济发展的战略环境。经济政策的基本趋向有二：平等和效率、增长和稳定。是趋向平等和增长，还是趋向效率和稳定，“与经济发展形式和环境有密切关系，与此相对应的有两种经济发展战略：重工业优先发展战略和比较优势发展战略，形成两种不同的政策环境。这就是经济政策的战略环境。经济政策的体制框架和经济政策的战略环境的有机结合，就构成了经济政策模式，决定了经济政策协调的总原则：即“体制一致性原则”和“一战略一致性原则”或者叫“总体一致性原则”。我们当前的经济政策设计和运用其所以出现前述该书作者提出的政策目标不配组和政策手段不协调的问题，首先是由于违背了这一基本原则。

　　2.关于经济政策目标问题。经济政策目标是经济政策决策的基本内容和基本要素。它包括经济政策的最高目标、政策功能目标和具体政策的领域目标。经济政策的最高目标由社会基本价值观念决定的，经济政策的功能目标与政策调节的基本功能相连，而具体政策目标则与具体政策的作用领域有关。这就形成了一个经济政策的目标体系。虽然最高目标是各种经济政策行为的基本规范和最终标准，但在政策目标体系中占主要地位的还是经济政策的功能目标和领域目标。

　　在经济政策目标体系中，各个目标之间的关系是多种多样的。从横的方面来看，一般有三种情况：-是两个目标密切相关、作用方向一致，形成互补性质；二是两个目标关系不大，互不影响，其作用呈现中性；三是两个目标关系密切，但作用方向不同，形成互相矛盾和互相排斥的状况。这是目标选择和目标决策中必须注意解决的一个重要问题。否则，不可能作出恰当的目标组配。从纵的方面来看，各种目标孰先孰后、何主何从，还有一个排列问题，即目标序列，这是目标关系的另一个方面。在实际经济政策决策中，不仅要解决政策目标的组合问题，而且要确定政策目标的优先顺序和主次系列。

　　此外，还有政策目标的显示和控制问题，即经济政策目标的具体化、数量化的问题。

　　《经济政策学》一书在“经济政策目标”一节中，没有抽象地单独讨论经济政策目标体系本身的这些重要内容，而将其中一部分内容渗透在政策目标体系的特点之中，而且认为政策目标分析就是对政策目标体系的特点及其要求进行分析”(第34页)。这在理论上和实际上都是不妥当的。

　　3.关于经济政策工具问题。经济政策工具也叫经济政策手段，是经济政策决策的又一基本内容和基本要素。《经济政策学》没有单独提出和讨论这一问题，只是讨论了经济政策运用的几种方式。其实，这里也有很多内容，只有就经济政策工具本身的问题讨论清楚，才谈得上它的运用方式问题。

　　关于经济政策工具问题的主要内容有：(1)经济政策工具和经济政策目标的关系。这种关系是密切而又复杂的，目标要借助工具来实现，并为工具的合理性提供检验，一个经济政策工具可作用于多个经济政策目标，因而会产生人们不希望的“副作用”；一个经济政策目标可以利用多个不同的经济政策工具来实现，因而就产生了政策目标和政策工具的组配问题。而且，有些目标和工具还可以互相转化，高一级的经济政策工具可以成为低一级的经济政策目标，低一层次的经济政策目标也可以成为高一层次的经济政策工具，于是就产生了目标一工具的最佳组合问题。(2)经济政策工具系统。所谓经济政策其实体基本上就是经济政策工具。经济政策目标不是一个或几个，而是一个目标体系，同样，经济政策工具也不是一种或几种，而是一个工具系统，所谓经济政策体系，其实际内容也就是经济政策工具系统，所以经济政策工具系统的内容和结构不仅可以按其性质、功能、领域和作用进行考察，而且还可以作进一步的详细分类，讨论某一具体经济政策的政策工具。(3)在上述分析的基础上，还要讨论经济政策工具的运用，包括运用方式和运用标准等问题。

　　4.关于体制政策和过程政策问题。《经济政策学》一书第2页写道：“社会主义经济政策是由许多具体经济政策组成的完整的有机的政策体系。经济政策按照它们作用的范围可分为宏观经济政策和微观经济政策；按照目标对象可分为过程经济政策和体制经济政策；按照时间跨度可分为长期经济政策和短期经济政策。经济政策学研究的主要是宏观经济政策，是过程经济政策，是长期经济政策。”我们暂且不去评论这一段话的不完整、不恰巧之处，只想对体制政策和过程政策作一点分析。因为读完全文，关于这个问题，我们发现只此一句。-些人觉得这个提法比较生漠，不好理解。其实，这一概括倒很有些道理。

　　体制政策和过程政策一说是杨仲伟等同志在《联邦德国的经济体制和宏观经济政策》4一书中首先提出来的。作者从联邦德国社会市场经济的体制模式出发，把以保障和促进市场竞争为主的政策手段和工具叫做体制政策，把在保证市场运行效率前提下实现经济稳定增长的政策叫做过程政策。前者的任务在于促进和维护竞争，保障和提高市场机制运行的效率，后者的任务在于保证经济稳定，减少经济景气循环和国际不稳定因素对本国经济的影响。前者的政策领域主要包括竞争政策、(部门和地区)结构政策、对外经济政策和社会政策，后者具体由货币政策、财政政策、对外经济政策和收入政策组成。二者互相渗透，密切相关，分别从质和量两个方面影响经济发展过程。经济政策体系的这种状况符合社会市场经济体制的性质和要求。说明在市场竞争机制和国家政策干预的相互关系中，市场竞争处于中心的和决定的地位，国家经济政策活动具有辅助的性质。

　　在集中计划经济体制中，体制政策和过程政策则具有完全不同的性质和情况。有些地方还很难搞得十分清楚，但是作一比较分析，可以发现很多重大问题。如果说，在市场经济中，体制政策是以效率为目标，以竞争政策为中心，以竞争政策、结构政策、对外经济政策和社会政策为手段，那么，在集中计划经济中，体制政策则以平等为目标，以分配政策为中心，以利润上交、财政补贴、收入分配、社会福利政策为手段；如果说在社会市场经济中，过程政策以经济稳定为目标，以货币政策、财政政策、对外经济政策和收入政策为手段，那么，在集中计划经济中，过程政策则以经济增长为目标，以低利率、低汇率、低工资、低初级产品价格和财政投资政策为手段。二者也互相联系、互相渗透，分别从质和量两个方面影响经济发展过程。体制政策的任务只在于保持经济发展的社会性质，但不能保证经济运行的效率，过程政策也不考虑经济的稳定，而只注重经济的数量增长。二者都以直接的计划手段为主，政策的作用似乎很大，又似乎很小。

　　从上述对比分析中，我们不难进一步看出，在目前的双重体制下，我们的体制政策和过程政策处于怎样的情况。体制政策的目标虽然转向效率，但竞争政策并未发挥真正的作用；利税上缴和财政补贴政策依然起着主要作用。过程政策的目标和手段也没有发生根本变化，二者的扭曲依然很大。这就是为什么各种政策决策互相矛盾、政策执行的结果往往脱离决策者的初衷，甚至走向反面的根本原因。，

　　5.关于经济政策咨询问题。经济政策咨询和经济政策决策是两个既密切联系又相对独立的行为和过程，需要单独加以讨论。《经济政策学》没有这样做，只在讨论经济政策决策系统时提出了“智囊机构”(第3l页)，作了几句说明。这是不妥当的。

　　经济政策咨询是为经济政策决策服务的，后者需要充分考虑各种咨询意见，并由决策者根据自己的评估和判断作出权衡和选择。在时间上，经济政策咨询是一个先于经济政策决策的过程和行为、它要给经济政策决策提供理论依据和政策方案。完整的经济政策咨询过程一般包括四个阶段：(1)发现问题，确定经济政策咨询的具体目标和范围；(2)找出原因，即对发现的问题进行科学分析，给以理论解释；(3)提出对策，即进行政策设计，提出可供选择的决策方案及其理论依据；(4)作用分析或效应分析，预测各种政策咨询方案的实施后果5。可见，经济政策咨询过程与经济政策决策过程虽有某些相似之处，但二者也有很大的区别。不能用后者否定和代替前者。

　　在空间上，经济政策咨询和经济政策决策也是可以分开的，这从咨询和经济决策也是可以分开的，这从咨询者和决策者的关系以及经济政策咨询模式上可以清楚地反映出来。咨询者和决策者的关系一般有三种情形：一是咨询者和决策者合一；二是咨询者隶属于决策者；三是咨询者独立于决策者。在这三种情况中，由于咨询者处于不同的地位，必然会对经济政策咨询意见的形成打上各自的烙印和偏好。其中利弊不可不察。

　　与此相联系，经济政策咨询也有三种模式：一是技术官僚模式，或者叫专家治国论模式，在这种模式里，咨询者和决策者、经济政策咨询和经济政策决策是合一的；二是实用主义模式，在这里，咨询者和决策者在表面上是分离的，但在实际上却是不独立的。在组织上隶属于决策者的咨询者，虽然也能作出独立的经济政策咨询，但从属的地位往往使之易于采取这种政策咨询模式。在组织上独立的政策咨询者如果采取这种政策咨询模式，也就丧失了独立的个性，成为没有灵魂的募僚阶层。三是客观咨询模式，这是科学家应当采取的科学的政策咨询模式，咨询者独立于决策者往往成为采取这种政策咨询模式的一个前提条件。要实现经济政策决策的民主化和科学化，一个重要途径就是要坚持经济政策咨询、决策、执行、监督的相对分离。

　　6.关于经济政策局限性的问题。从事科学研究的一些同志，有时却有意无意地偏离科学态度，为了强调自己所论问题的重要，往往自觉不自觉地陷入片面性，看不到自己所论问题的合理限度，颇有“王婆卖瓜”之嫌。《经济政策学》一书只字未提经济政策的局限性，也反映了这种情况。

　　经济政策局限性的产生原因多种多样，有内部原因，也有外部原因；有主观原因，也有客观原因。从外部来看，未来的不确定性，信息的不完全性就会对经济政策决策的正确性产生很大的影响，使得人们对形势的判断和发展的预测都只能具有近似的性质，如果其中有一项判断错误和一项预测不准，就会使经济政策决策出现偏差，造成难以预料的后果。从经济政策决策本身来看：由于政策目标的多元化和政策工具的多样性，及其相互之间的复杂关系，要选择适当、搭配合理，在时间、空间、方向、力度等方面都恰到好处，决非易事，甚至不大可能。从决策者的情况来看，其政治倾向、价值观念、自身素质、政策艺术等，都会对经济政策决策过程起重要影响，往往选择那些政治上有利而经济上不见得合理，或者短期(任期)内有利而长期有害的政策目标及其实现手段。不仅如此，经济政策决策也不是一个静止的事物，而是一个活动的过程，其间各个方面的情况都有可能发生某些重大变化和出现某些意想不到的情况。这也增加了经济政策决策的难度。最后，应当特别强调的是，在体制、战略和政策的相互关系中，经济体制终究具有根本的性质，发展战略也起着决定的作用，当体制不合理、战略不适当的时候，经济政策活动的余地就很小，其作用也很有限；弄得不好，还会适得其反。因此，我们既要反对经济政策无用论的主张，也要反对经济政策万能论的思想；既要正确估价它的作用，也要充分看到它的局限性。

　　总之《经济政策学》起了一个拓荒者的作用，虽然还比较粗糙，但却标志着一个新学科的诞生。对于经济学百花园中的这株幼苗，笔者的上述评说优点讲得不多，毛病挑了不少，大有求全责备之意。其实非也。我想作者会理解我的良苦用心，读者也会明白我的真实用意。如果我的评论能够化作一点肥料，促进这棵幼苗茁壮成长，也就了却了一桩心愿。

　　原载：《经济文献信息》1989年第8-9期。

　　注释：

　　1、郝运宏著：《政策经济学》，陕西人民出版社1989年版。

　　2、见拙文：《略论政策性计划》，载《经济研究》，1985年第9期；《产业政策及其设计和运用》，载《人民日报》，1987年3月2日；《经济理论创新和经济政策咨询》，载《经济研究》，1989年第6期。

　　3、以下凡引自《经济政策学》一书，均只注页码。

　　4、杨仲伟等著《联邦德国的经济体制和宏观经济政策》，河南人民出版社1988年12月版，第18-26页。

　　5、关于这个问题，笔者在《经济理论创新和经济政策咨询》一文中有较详细的分析。