第三种视角看企业政府所有制

　　钱颖一

　　我在这里探讨一个转轨经济学的问题。在国外，一方面不少人对中国向市场经济的转轨经历很感兴趣，另一方面又对这方面的研究很欠缺，这是件很遗憾的事。中国的转轨是二十世纪末在世界范围内有重大影响的事件之一。这么有深远意义的事情，却没有现成的理论解释。经济学的现有理论对比较完善的经济制度有很好的描述和研究，对传统的计划经济 也有很多的研究，但对如何从一种经济制度转轨到另一种经济制度，可以说就没有很好的理论了。这里面有许多非常丰富的经济现象值得探讨，经济理论值得开创。我的兴趣是希望用现代经济学的工具来分析中国在转轨过程中的经济现象。这里有很多方面，我在此讲一个方面，就是关于企业，特别是企业所有制。企业的所有制和控制权，都是热门话题，也是老生常谈的问题，似乎该说的都说过了。但是，用现代经济学的工具来分析，还是有意义的。

　　一、三种视角看企业的政府所有制

　　一个企业，所有者和控制者应该是政府还是私人，有三种观点。第一种观点，按照传统的“市场失灵”的思路，在一些市场失灵的情况下，政府对企业的所有和控制有它的好处，因为政府被认为会使社会效益最大化。比如，政府可以纠正一个企业的垄断行为，如果把企业让私人控制，私人的利益与社会的利益就会有冲突。又比如，当企业的经济活动有外部性时(比如排污行为)，企业由私人运作，虽然利润高但社会效益低。这种观点认为，政府控制企业可以纠正市场失灵。原因是政府是代表社会利益的，不追求利润目标。所以某些行业的一些企业由政府控制的话，社会效益会好。这是一种传统的、教科书的观点。

　　第二种观点，最近一、二十年比较流行，是说政府都是腐败的，政府控制的企业都是坏的。亚洲金融危机后，这种观点认为，这都是政府参与了企业的结果，是“裙带资本主义”的后果。所有权应给私人，私有制给人以激励，市场可以把资产分配到最优。哪怕有一些垄断的问题，外部性的问题，也比把企业给政府要好。政府的官员都是政客、官僚，他们的目标函数不是资产增值，有其它目的，直接受贿赂只是一个例子。这两种观点的对比很鲜明：根据第一种观点，政府在某些行业对某些企业的控制是应该的，而第二种观点说不应该，应该尽快私有化。

　　我想提出第三种观点，它基于中国过去二十年的实践。前两种观点包含了一些隐含的假定，对一些象我们这样的转轨经济和发展中经济的制度来说，并不切实际。来看第一种观点。政府真的就是为了社会的福利最大化吗？在很多情况下不是这样的。而且第一种观点只是讨论市场中的垄断问题或外部性问题，而没有考虑到发展中国家中更为严重的制度失灵因素。第二种观点是假定了某种理想的市场制度环境。这种环境，在发达国家，象美国、西欧，是经过了一、二百年才形成的。比如，对政府的各种各样的制约，不仅有民主，还有法治、政府部门间的制衡，法庭的清廉、公正。政府也不能随便地增加税，需要经过复杂的议会程序。所以，这些经济有一整套支持市场运作，保护产权的制度。在这种制度下，的确很难看到政府控制企业的好处。但如果用这样的制度环境的观点来分析发展中国家特别是象我们这样的转轨国家，有很多制度安排就不好解释了。

　　关于政府对企业的所有和控制问题，我提出“过渡性制度安排”的观点。这一观点包括了三层含义。第一层含义是说，在一个比较健全的市场制度的环境下(包括法治、对政府的约束、对产权的保护等)，政府对企业的所有和控制是没有优势的，但有相当多的劣势。第二层含义是说，在转轨期间很多的制度环境相当的不完善，比如法治的建设、财产的保护、税收制度、金融监管等等。而这种不完善不会一夜之间改变，会持续相当长的时间。原因是很复杂的，有的是政治因素，因为某些利益集团需要补偿，但又不能一下子补偿。有的是社会原因。人们的认识也需要一段时间才能调整。因此，制度环境的完善需要一段时间。给定这样的前提，我们就要具体分析在何种情况下，政府以何种方式所有和控制企业有它的“次优”(second best)道理。这里的关键是分析这个次优逻辑，因为在分析出了次优的逻辑和机制之后我们就会知道，随着时间的转移和其它变量的变化，包括制度环境的变化，这一次优的道理也会随之消失，并不会永久留在那里。在转轨经济学中，你不能假定昨天是1978年，明天就变成2020年了。制度不会一下子就变得完善了，变化要有过程。研究这一过程是转轨经济学的一个非常重要的方面，也是和其它经济学领域不一样的方面。第三层含义是说，既然我们知道政府对企业的所有和控制最多是次优，它并不是一种从效率角度上讲最理想的安排，那么，就引出这样一个问题，即什么样的机制容易使政府从企业的所有和控制中撤出，比如使国有企业变成股份企业、民营企业？相反，什么样的机制会容易导致改革走不下去，陷在半路？

　　本文就是要详细分析这三层道理。中国经济中企业的问题在很大程度上就是政府对企业的所有和控制的问题。在这三层中，主要是后面两层，即在什么情况下，我们可以说明政府参与企业或推迟私有化具有次优的道理？什么样的机制可以诱导政府撤出对企业的控制？在分析这三个问题之前，先简要概述一下已有的企业所有权理论。

　　二、已有的所有权理论

　　国外有关于所有权的研究，早期的象科斯(Coase)，奥金(Alchian)，詹森(Demsetz)，威廉姆森(Williamson)等，大家已很熟悉。二十世纪70年代后又往前发展了很多，形成两条主线。一条主线，是研究在完全合同(complete contract)的条件下的信息不对称(asymmetric information)和道德风险(moral hazard)问题。研究集中在如何用合同的不同形式把信息揭示出来和把积极性调动起来。这方面已有相当多的研究，特别是把它应用于企业的“委托一代理”问题。从八十年代后期开始，另一条主线形成，这就是研究不完全合同(incomplete contract)下的激励问题，主要代表有哈特(Hart)和摩尔(Moore)。哈特有本书，中译本马上就要出版，《企业、合同和财务结构》，写得比较通俗易懂，概括了他在这方面的看法。

　　这里的出发点是假定合同是不完全的。任何做实际工作的人都知道合同不可能是完全的，很多情况下都会争吵不休，这是非常现实的。在这种情况下，由于合同不完全，就引出来了所谓剩余控制权(residual control)问题。剩余控制权就是合同没说清的地方谁来做决定的权利。谁有控制权谁就来做决定。如果合同都写清楚了的话，在这个意义下的所有权就没有意义了。因为既然所有的纠纷在事先都写清楚了，谁拿多少，那所有权还有什么意义？这种用剩余控制权来定义所有权与传统的用剩余收入定义所有权就不太一样。按照这一框架，企业所有权概念中最重要的是剩余控制权，而控制权之所以重要，是因为合同不完全。从这里就引出有意思的分析角度。控制权(control rights)实际上是一种权力(power)。这就从通常经济学研究的资源分配问题扩展到研究权力分配问题。这十几年来对这个问题的研究已经应用到非常多的领域，比如公司财务／金融、甚至政治经济学。从合同不完全这个基本的假定出发，即使没有信息不对称的问题，照样存在所有权配置问题。控制权会给控制的人带来很多好处，这些好处可能不反映在工资、期权那种能写出来的收益上。每个国有企业的管理人员都清楚，在国有企业工作的最大收益是那些看不见的收益：对车子的使用，对房子的支配，可以送亲属去国外，可以改动帐目从中给自己带来很多看不见的好处。谁有控制权谁就能较容易地得到这些好处。

　　所以不完全合同的分析框架确实使对于所有权的分析前进了一大步。但我不觉得这是对完全合同的分析的一种替代，因为这里面分析的问题不完全一样。在完全合同里，因为有关合同不完全时出现的问题被假定掉了，使得它可以集中地探讨信息不对称问题，以及什么样的信息好，什么样的信息不好这样的问题。而在合同不完全的框架下，事后重新讨价还价而造成的成本收益问题便是分析的中心。虽然最初的研究是诸如套牢(lock-in)这样的问题，但是文献发展到现在，已经跳出了这样的问题。比如，一个应用是研究债权和股权的差别。通常人们看到的是收益形式上的差别，即前者是固定的利息收入，后者是剩余收入。但从控制权角度看，两者又有另外的差别。就是说，在企业健康的时候，控制权在股东手里；一旦破产了，控制权就转移到债权人手里。

　　我的兴趣是研究在转轨经济中的企业所有制和控制权的问题。我觉得，这两条主线都非常有用。在转轨过程中，我们更有理由相信，很多合同更不完全。首先，在发达国家能写得很详细的合同，在我们转轨经济中就不会写得详细，因为人们还没有经验。第二，在发达国家有一个好的执法机构在后面执行合同，因为那里有一套法制体系，政府是第三者。这就不是我们这里的现实情况。事实上，转轨本身就是从原来没有法治的状态，转向有法治的状态。因此，我们在多数情况下就不能假定政府会公正地裁判经济合同。我们通常说，政府不是一个第三者而是一个经济的参与者。至少在我们还未完成转轨过程之前，这是一个非常重要的事实。如果是这样，你对签的合同，能相信它能全部被执行吗？在很大程度上是不能全部被执行的。所以，我们就更有理由相信，很多激励问题在成熟的经济中可以通过完全合同解决，但在转轨过程中则不会，因为基本的制度不一样。这就说明，不完全合同这一分析工具对于我们研究转轨时期的企业是非常有用的，运用这样一些分析工具来重新看一下所有制问题，会得到一些新的启发。

　　三、政府对企业所有和控制的不利因素

　　下面谈第一个问题。第一个问题是说，在制度环境完善的条件下，无论从理论还是实证角度，都很难说明政府对企业的直接所有和控制有任何优势。这有四方面的原因：

　　第一个方面是信息问题。哈耶克的基本想法是，信息是分散在全社会的，任何人都不可能在社会里对所有的信息全部了解，每一个人都有一些别人没有的信息。市场经济最大的好处，相对于计划经济，就是能够利用分散权利决策的过程而充分利用掌握在每个人手中的信息。而计划经济试图把信息集中在某一个部门，然后做出决策，这是非常没有效率的。这是哈耶克1945年的论文，是一个非常深刻的观察。

　　但是哈耶克只是比较市场与中央计划，并没有比较企业的国有与私有。政府所有企业是否比私人拥有企业具有信息优势？考虑一个对等情况：国家作为一个所有者，聘用一个经理来经营国有企业，而一个私人老板也雇用一个经理。在两种情况下，所有权和经营权或控制权都是分离的，所有者都不可能有完全的信息，但谁有可能有更好一点的呢？我们比较难说明政府有什么优势。因为任何政府可能有的对经理的监测方式，一个私人老板也会有，还可能更多。为什么可能更多呢？这是因为如果企业全部是国有独资，那么信息监督来源只是国家一家。但是如果所有权是分散的，比如说一部分股份公开上市，那末就有很多投资主体在市场上对它进行监督、评价。市场上各种各样的金融机构以及评价公司就是靠搜集、传播这种信息为职业的。它们有激励这样做是因为企业的所有权是可以买卖的。有了产权的变换之后，才可能把信息出让，因为人们真正是在用钱买东西，这个信号是有用的，不然只是对它做一个评价，没人知道你这个评价是对的。如果国家垄断了一个企业的所有权，这种信息来源就少了。

　　第二方面是政府行为的目标问题。我们不能假定政府永远是政治目标。但是我们可以假定政府的目标不是纯经济的。比如，当银行是政府所有时，政府可以让银行接受退役军人，安置这些人当然是政府的一个目标。而私人的目标不可能是为了接纳退伍军人，他是看这个人是不是真的对我有用。但政府确实有这个职责。军人是为了保卫国家，有社会目标的，对军人的许诺是退伍后安排就业。这也是一个合同，这是无可非难的。并不是说政府不可以干预私有企业，当然可以。但是当政府拥有了企业的所有权和控制权，它就可以比较容易地、低成本地干预企业。由于政府不是纯经济的目标，所以它的很多决策从经济效益角度讲，相对于私人企业来说，具有更多的扭曲。这并不是说政府是非理性的。就它的非经济目标而言，它是理性的。如果我们把经济效率作为主要的标准，政府行为的目标问题常常就直接导致政府拥有企业没有优势。

　　第三个是政府的可信承诺问题(credible commitment)。政府不同于自然人和其它机构是因为它的权力很大。这个权力大，又是好事又是坏事。权力大了以后，可以做很多事。也正因为如此，事先承诺不做某些事事后就变得不可信。比如中央银行的货币政策，一种观点认为，中央银行应该采用事先固定的“法则”(rule)，而不应使用事后“随意性决策”(discretion)。与此相关的是中央银行的行长任期应该特别长，不受政府换届的影响。总而言之是希望通过这些制度安排使得政府承诺的稳定金融政策变得非常可信，不因一时的经济低迷而做出一些对于长久经济稳定不好的决定。从这里我们看到一个基本原理，即要想使承诺变得可信，应该增加交易成本，使政策变化的成本上升。

　　这是一个很有意思、似乎有背与通常的直觉的原理。在世界银行的一个有关项目评估中的制度作用的研讨会上，主持人在开场白上说：“我们最近从制度经济学学到很多东西。我们要尽量减少信息不对称，尽量减少交易成本。”后来我评论说：“这有一定道理，但不完全对。”当可信承诺是主要问题的时候，我们要增加信息不对称，增加交易成本。这是为了保证当时所许诺的过后不改变。在转轨经济中有两大现象与承诺问题有关，一个是软预算约束问题，一个是随意增税，乱收费问题。事先说“你要亏损，我肯定不补”。事后发现，问题出来了，还是非常理性地去补。事先说好了，“我保证什么税也不加，也不乱收费”。事后看到你的利润多了，又变了政策。这两种情况，对人的激励都是非常不好的。权力越大，控制的资源越多，往往不容易做出可信承诺。比如当政府控制中央银行时，当它看到这么多企业破产，它就想办法把它们救出来，如果没有钱，它就可以印钞票。如果另外一个政府不控制中央银行(比如地方政府)，也不控制这么多资产，那么它就无力去解救。所以权力大，在某种程度上是负担，不是资产。

　　最后，即使前面的那些问题都不存在，也还有一个政府负担过重问题(overload)。我们的政府太累。政府要做的事情很多，应做那些私人部门做不了的事情。我们知道，任何一个公司都有它的“核心强项”(core competence)。政府的核心强项应是诸如宏观稳定、执行合同和法律、提供公共品等等。如果再让它去管企业，必然会到报酬递减的方向去。即使没有其他的问题，庞大的政府的内部管理也是问题。

　　从以上这四个方面来看(当然还会有其他的很多方面)，政府的信息问题、目标函数问题、可信承诺问题和官僚体系问题都使得政府所有和控制企业的成本太大。现在绝大多数经济学家会同意，作为长远的目标，可能除了一些极少数的特殊部门外，政府对企业的所有和控制在经济意义上并无优势。

　　四、转轨期间政府对企业所有和控制的次优原因

　　中国的改革经历表明，企业私有化开始的较晚，只是在1994年以后，国有小企业和乡村集体企业的私有化才大规模开始，而大型国有企业还在股份制里面探索。到九十年代中期，纯粹私有企业在工业里不超过20%，对经济增长起主力作用的企业并不是私有企业，而是那些政府所有或控制的国有，特别是集体企业，是那些些产权不太清楚、不太规范的企业。这是一个基本的事实。政府所有或控制的企业不仅包括国有企业和集体企业，也包括合资和股份制公司中国家占大头的企业。

　　有什么样的理论能说明这种情况呢？我的基本的思路是这样的。我们现在的制度环境离理想状态还相差甚远，在这种情况下，有些非常规的制度安排作为一种过渡形式有一定的次优道理(second best)。在由计划向市场的转轨期间，不仅仅市场制度，而且政府体制，都是不完善的。在相当长的一个时间内，可能十年、二十年内，政府和市场的制度都将在不停地演变。因此，制度失灵，包括市场失灵和政府失灵两方面，就使得非常规形式的企业的政府所有和控制有它的一定的道理。这只是一个基本原理，重要的是要研究其中的具体机制是什么？我下面给出五种机制。

　　第一，在相当长的时期内，从改革初期到现在，我们没有很好的对产权的保护制度，因此产权是不安全的。产权的不安全性有两种。一种是经济人之间，一方会侵犯另一方的权益。另一种是政府侵犯经济人权益，比如它可以毁坏自己的承诺而乱收费。在转轨期间，政府侵权是一个更严重的问题，因为政府的权力很大却对它没有有效的制约。看一看我国的乡镇集体企业。九十年代初，温州人说得很清楚，我们太“私”了，不够“红”，有风吹草动，总是我们先有麻烦。而乡镇集体企业，虽然激励上没有我们强，但是他们的安全性比我们强。在中国，“太私”和“太红”都不太好，一边太不安全了，另一边激励太差了。我在一篇文章中，试图把这个非常简单的道理作成模型进行仔细分析。如果我们不能假定产权是安全的，也不能假定政府有可信的承诺，那末某级(或某部门)政府可以做到一些个人不能做到的事情，特别是可以提供一种安全的保护。这不是最优安排，而是一种次优的安排。因为在法制建立的比较好的情况，对政府的这种作用没有需求，而政府干预还有成本。在中国的这个特殊阶段，很多看起来不规范的东西，却有一定生命力，在一段时期内可以发挥作用。

　　第二，由于缺乏规范的税收制度，政府用对企业的直接控制作为替代。我们都知道，计划经济向市场经济转轨，税收体系必须大改造。在计划体制下，国家的所有税收都集中在国有部门，通过把投入价格定得非常低，工业品价格定得很高，将利润全部从工业部门拿来，很简单。而市场经济是分散的、竞争的作业，需要一套新的符合市场规律的税收制度。而这套制度不是一下子就能建立的。当政府对企业有控制权的时候，它收税就比收私有企业要容易。当政府没有控制权时，企业就容易作假帐。当政府有控制权时，企业也可以作假帐，但程度是不一样的，因为政府可以开除经理。我们对中国的乡镇企业做了一个实证研究，发现一个省的乡镇集体企业相对于乡镇私营企业的比例与国家和乡村政府从该省收到的税和费成正相关。这就说明，政府所有制和控制权对政府能拿到多少是正相关的。我们知道，乡镇政府很重要的财政来源是乡镇集体企业。无锡的乡镇集体企业多，乡镇财政比较好；而温州的私有企业多，税收的比例相对比较少。这可以从不完全合同来理解。乡镇政府对集体企业有了控制权之后，它对集体企业的帐目就比对私人企业知道的多，因为控制权导致权力，而权力导致信息。不完全合同理论的一个好处是可以推出来信息多少是内生的，是由产权安排的。政府把产权给到私人手里，政府就失去了可以随时查帐的权力。

　　第三，国有企业推迟私有化的一个重要原因是缺乏社会保障机制。这与目标函数和控制权有关。如果政府拥有企业，它就可以决定什么时候多雇些人，什么时候少雇些人，因为它是最终的所有者。而政府的目标函数里包括了解雇工人可能造成骚乱的社会成本，这些外部性问题政府要考虑。但私人老板不管这些外部性带来的成本，只要这个工人对我的边际成本大于边际贡献，我就把他赶出去。如果有很好的社会保障机制，这是有效率的。但在没有社会保障的条件下，由于私人的纯粹的追求利润的目标，可能造成社会看来是过多的解雇工人。如果大量解雇工人对社会造成不安定，从而导致对私人经济发展不利的话，那么拖延私有化对经济发展有一定的好处。值得注意的是这一结论只在社会保障机制不健全的条件下才成立。

　　第四，公司治理结构问题。在发达国家，公司治理需要一整套法律的支持，比如对小股东的保护，因为51%的投票结果可以不考虑另外49%的利益。所以要有一套法律规定，到底小股东有多少权利，到底有多少信息必须披露出来，股东会规定有多少人参加，等等，要有一整套规定，投资者才愿意把钱吐出来。不然的话，就是内部人或大股东控制了。没有一套法律机制，公司的经理便拥有实际的控制权，这样的公司治理结构就带来一系列问题，基本的是两个问题。一个是很难撤换经理，二是很难吸收外面的融资，因为投资者怕被坑。事实上，有法律并不难，难的是执法，尤其是在像我们这样的转轨经济国家。在这种情况下，把大型国有企业私有化后未必会有好的公司治理结构。这是拖延私有化的一个原因。公司治理结构的另一问题是股权过分分散，如果投资者都很小，就存在免费搭车的问题。这是因为一个企业决策对于企业所有股东来说是公共品，任何个人不会有精力也不愿意承担这样的成本监督企业决策。所以公司治理中往往需要较大的投资者。大的投资者无非两种，外资和内资。如果以外资为主，容易产生民族主义情绪，因为这牵涉到国与国之间的利益问题。而国内的大投资者的出现需要一段时间，并不是马上就有的。政府作为一个大投资者，虽然有很多问题，但它可以减少这种分散投资者带来的免费搭车的问题。

　　第五，特殊行业监管机制问题。比如银行业，它跟一般的制造业不同。即使在发达国家，对金融业都有很强的监管。银行的投资者都是一些小的存款者。他们跟一般的投资者不一样，就是不管在任何情况下，都有权利把钱取出来。这就使得银行业不同与其他行业，需要政府采取一种监管机制。在这种监管机制有效之前，政府要想对银行有所控制，往往采取所有权控制的方式。因为所有权引出任命权。国家拥有“工”、“农”、“中”、“建”，因此政府可以任命、解雇它们的行长。虽然这是一种非常粗糙的办法，但确实是一种有效的控制机制。还有一些特殊行业，比如国防工业。在美国，国防订货都是承包给私人企业的，因为它有一套程序和对信息控制的办法，所以既可以发挥私有企业在制造国防产品上的积极性和市场的竞争力，同时又确保国家机密不泄露出去。这在中国是很难想象的。国防工业还能私有化？之所以不可能是因为一旦私有化了，信息的流通就没有办法控制了。在这种情况下，当然不能私有化。

　　以上五个方面都是说明了在转轨期间的特殊制度环境使得政府对企业的所有和控制有次优的道理。每一个方面都可以写出一个模型，把推理变得比较严格，从而使我们清楚看到在什么情况下这些机制可以有功效，而这些则是我们以前没有想到的。同时我们也可以发现它们的局限性。因为这些机制的运作都是有条件的，一旦这些假定不成立了，情况就会改变。

　　五、政府撤出对企业的所有和控制的机制

　　制度变迁是一个动态过程。我们现在看到的是一张静态照片，在目前这样的一个环境下，政府对企业的控制有它的一定道理。这是我们理解世界的很重要的一步，但是不完全。进入90年代，特别是1994年以后，我国的改革逐步开始向比较规范的市场经济体制转轨，私有化进程加快，特别是中小企业。这就提出一个问题，即什么样的机制可以促使政府脱离对企业的控制和所有？我们可以把中国的改革看作两个阶段，第一个阶段中很多非常规的过渡性制度安排发挥了很大的、意想不到的作用。在此基础上，第二阶段中这些非常规的过渡性制度又转轨到比较规范的、常规的、效率更高的制度安排。后面这个问题是目前非常重要的问题。

　　我在这里从两个方面分析。第一个方面是整体经济组织结构的灵活性问题。关于组织结构的灵活性，文献上有一些研究，主要是在企业层次，也有一些是在经济体层次。所谓结构灵活性，是说改革起来比较容易。首先我们用层级制(hierarchies)和多元制(polyarchies)作比较。在层级制下，做成一件事须很多人批准，任何一层都有否决权。而在多元制下，其中任何一个部门批准就能够做成一件事。任何一元都有批准权。这是两种很不同的组织结构。比方说，你要出国。在一种体制下，你要出国要盖两个章，一个是公安局，一个是社科院，任何一个部门都可以否决。在另一种制度下，你只要一个章，或者是北京市的章，或者是上海市的章，任何一个部门都有批准权。这两种制度的结果就不一样了，后者具有更大的灵活性，因为这边申请不到还可以跑到那边去申请。经济改革的原理是一样的。企业改制问题，即使在这个县搞不动，在另一个县就可能搞得动，如果每一个县有批准权的话。所以，组织结构不一样导致出经济中的灵活性不一样。

　　与此相关的是组织结构上的U型(unitary form)和M型(multi-divisional form)的区别。前者按“条条”原理组织，后者按“块块”原理组织。按条条原理组织时，协调能力较好，但要作出改变就很难，因为有一环不改，全都不能改。而按块块原理组织时，每一块自成体系，比如特区。虽然块块之间的协调很难，但它有一种灵活性，因为每一块可以自己行动而不影响其他块。中国的改革在很大程度上受益于这种结构。中国的很多改革，都是从一个地区先搞起来。而俄国就不同，因为它在经济的整体上是U型的组织结构，按条条来控制的。先搞一个条条是没有用的，必须所有条条都要动，所以非常困难。

　　国家体制上有联邦制(federalism)与一统制(unitary state)的差别，在财政体制上则有财政联邦制与财政统收统支制的区别。财政联邦制下地区财政是相对独立的，在这种情况下，地区性试验、地区性制度的创新，有财政上的可能性和动力，不需要什么事都经过中央。日本政府的经济组织方式相当中央集权，特别是大藏省的权力极大。在这种情况下，明明都知道问题出在哪儿，就是很难改变，因为“牵一发动全身”。这种组织结构在制度变迁的时候就较少灵活性。

　　第二个方面是政府的激励机制问题。近年来我国各级政府激励的改变可以从两条来看。第一条是地方政府预算约束变硬，这在1994年以后较为明显。这有多种原因，比如紧的货币政策，银行系统的收权，《预算法》的实施，新的税收制度等等。非常有意思的是，过去我们总是指责银行乱贷款，现在却指责银行“息贷”。过去是国有企业从来不开除工人，现在是担心下岗人数太多。预算约束变硬对政府激励的改变很重要。如果政府可以期望对银行施加压力或从财政渠道拿到钱的话，它就没有把企业卖掉或对它改制的动力。

　　第二条是市场竞争的增加。现在听到的很多的是“恶性竞争”、“不公平竞争”这类词。但这本身说明竞争在增加。竞争使得租金下降。特别是当企业大面积亏损时，它们已经不是政府生财的地方了，相反，它们已经变成了包袱。如果一旦变成了包袱，那么政府的激励是什么呢？很简单，就是把它们甩掉。包袱越重的，甩掉的动力就越大。而对一些特别肥的，比如电信，就没有人愿意放手。

　　因此，从一种次优状态转向最优状态，比如政府从对企业的所有和控制中撤出，并不是不可能的，它取决于政府的激励和组织结构的灵活性。这是研究内生性制度变迁问题中非常有意思的课题，还有很多研究工作值得去做。

　　六、总结：作为一种过渡制度的企业的政府所有和控制

　　中国的转轨经历非常有意思，素材非常丰富。作为一种实证研究，关于企业所有制和控制权问题上有一些重要现象需要解释。在中国，为什么在相当长的一段时间里，非私有的、政府介入的企业会有这样大的正面作用？而私有企业的作用比我们想象的要小？私有化的进程为何比较慢？为何企业改制上小企业进行得快，而大企业很慢？我们需要用一种比较系统的理论解释这些现象，既符合经济学的基本原理，又与观察到的现实相对应。研究要得到认可，就必需在已有的经济学框架里面进行。这样主流经济学才会明白转轨经济的模型与通常的标准模型之间到底有哪些不一样。这里重要的区别是制度环境不同。因此，企业的政府所有和控制就有不同的机制和含义。但是，我们不能用静态的观点来看。从动态的角度观察，这种机制最好是被看作是一种过渡性的制度安排。