论公共收支的新规范

　　我国乡镇“非规范收入”若干个案例的研究与思考

　　樊　纲

　　中国的财政体制，还远不适应新的市场经济制度的要求。这不仅反映在日益严重的中央与地方在财政收入分配中发生的冲突上，反映在财政赤字与各级政府的经费短缺上 ，也反映在各种"非规范收入"的急剧膨胀上。本文试图从"乡镇政府非规范公共收入"这一现象着手，对已有的一些个案调查资料做一初步的分析，并在此基础上，就中国财政体制存在的问题与改革方向进行一些初步的思考。

　　一、"非规范公共收入"的增长与规模

　　1.非规范公共收入的存在

　　近年来中国经济中有两个重要的事实值得引起充分的注意。

　　第一个事实是"正面的"，许多地方，在财政收入(财政拨款)极端短缺、甚至还不够"吃饭"的情况下，用多种方式筹资，干了很多事情，兴建了许多公共项目：道路、桥梁、学校、医院，小村庄变成了小城镇，小城镇发展成了中等城市，等等。

　　第二个事实是"负面的"，那就是到处发生的"乱集资"、"乱摊派"、"乱收费"事件，不少企业和个人抱怨负担加重，有的地方因此而社会矛盾加剧。 这两方面的事实显然有着紧密的联系。它们的统一，便是我们所说的"非规范公共收入"的现象--在我们的经济中存在着大量的未能由"预算内收入"和"预算外收入"体现出来的、通过"非规范"的方式收集起来、但又确实用于公共目的的"公共收入"。我们称这类收入为"非规范公共收入"，简称"非规范收入"(1)。

　　非规范收入包括地方政府的各种"自筹资金"，即以各种方式和各种名目的集资、摊派、收费、配套费、捐款、借款等等的收入，既有直接从个人征集的收入，也有从企业征集的收入。应该说，除了少部分"以权谋私"或用于支付政府官员的各类个人开销，一部分被用于盈利性的经济建设项目(如办工厂)之外，非规范收入的主要部分是用于公共的目的，基本上被用于地方上的各种公共项目的开支，如教育、卫生、交通、基础设施、政府必要的行政开支(2)，因此，基本上可以算作公共收入，与所谓的"预算内收入"和"预算外收入"一起，构成全社会公共收入的一个组成部分。非规范收入主要发生在地方政府，即市、县和乡镇各级政府；越是基层政府，这一类收入在可支配收入中所占的比重越大。

　　这类收入的突出特征是缺乏规范性。它们与预算收入的差别，原则上仅在于其收入的方式("非规范")，而不在于其用途(如果我们将缺乏支出方面的监督与审计的问题先放在一边的话)。与"预算外收入"中包含的那一部分不规范的收入相比，这类"自筹资金"的重要特点是缺乏监督；而且尽管这类收入近些年来增长很快甚至可以说增长最快，但几乎没有系统的统计，并基本上不被各级政府及财政部门计作一种政府的财政收入。人们通常在谈论中国的"财政收入"时，是不包括这类收入的。

　　这就引起了一个问题；非规范收入目前的规模到底有多大？相应地，在中国经济中的"全部公共收入"(政府收入)究竟有多大？

　　2.非规范收入的规模

　　"非规范收入"因其不规范性，没有系统的统计与审计，对这类收入的研究，目前还只能依靠个案调查。本文我们就以乡镇一级的政府收支为例对这种收入的规模进行一些分析。之所以以乡镇为例，也是因为乡镇一级的政府收支结构还较为简单，个案调查较为容易(关于市、县一级的非规范收入的情况，李扬等在1992年曾作过一些调查研究)。

　　迄今为止对于非规范收入的研究还不多。笔者注意到的文献主要有两篇，一是孙潭镇、朱钢(1993)的《我国乡镇制度外财政分析》，这是第一篇较全面地对乡镇一级的非规范收入进行研究的专著，提供了十分有益的调研成果；二是美国华人学者黄佩华(1994)在《财政改革和省级以下的财政》一文中对这个问题有所涉及，提供了一些她所收集的材料。笔者本人参与的"地方政府公共职能与公共收支"研究小组在1994年对5个省份的若干乡镇进行了个案调查。我们将所有这些研究综合所收集到的个案材料构成表1。对表1中案例与数字说明如下：

　　表1 乡镇一级非规范收入个案资料

　　地方(乡镇)

　　非规范收入/总公共收入*(%)

　　年份

　　资料来源**

　　全国平均

　　19.0

　　1990

　　X

　　北方N乡

　　(约)50.0

　　1992

　　H

　　北京某乡

　　77.4

　　1989

　　S

　　浙江某镇

　　72.5

　　1989

　　S

　　广州某镇

　　91.6

　　1991

　　S

　　大连某镇

　　74.6

　　1991

　　S

　　上海某乡

　　67.0

　　1991

　　S

　　湖南某镇(农业)

　　41.7

　　1991

　　S

　　浙江某乡(农业)

　　49.8

　　1991

　　S

　　广东江门市某镇

　　85.7

　　1993

　　F

　　温州乐清市某镇

　　63.2

　　1993

　　F

　　87.0

　　1994(预计)

　　F

　　温州永嘉市某镇

　　69.7

　　1994(预计)

　　F

　　湖北宜城县某镇

　　59.7

　　1992

　　F

　　*根据本文中所给出的定义，"总公共收入"包括政府的全部三类收入，其中也包括非规范收入。

　　**表中，S-孙潭镇、朱钢，1993；H-黄佩华，1994；X-向才，1992；F-樊纲等，1994，个案调查资料。

　　第二，但我们研究地方政府的"收入"的时候，指的是地方政府"可支配的收入"，而不包括经地方政府之手收取的、但上缴了不能由自己支配的收入。因此，当我们在谈论"收入"的时候，我们实际是从"支出"方面加以追溯的。在这种情况下，整个经济的全部预算收入中，只有"拨给乡镇政府使用"的那一部分，才被算作乡镇政府的收入，即它们实际可支配的收入。非规范收入作为公共收入一个组成部分的性质，其实也就是由其支出的用途的性质所决定的。在我们调查过程中向当地政府官员提问的方式也是从"你们兴办了哪些公共项目"开始，然后进入到"资金来源是怎样的"。

　　第三，只将那些乡镇政府"经手"的收支，算作"乡镇公共收支"，而将上级政府直接对口下拨给地方执行机构(学校、医院、派出所等)，由这些机构直接支出的经费，算作上一级财政的收入与支出。比如，上级财政下拨的教育基建费、医疗基建费等，由于往往要由乡镇政府经手、与乡镇集资一起用于学校的建设，因此算作乡镇的(预算内)收入；而上级教育部门直接下拨给学校的日常经费，不经乡镇政府支出，因此不算作乡镇的收支。但乡镇政府给教育、卫生等部门用于日常支出的补贴，仍被视为来自乡镇的收支。这样做的后果是乡镇政府的"预算内收支"，可能会小于实际的乡镇"预算内总收支"。

　　第四，将乡镇一级的各种收费，都计入"非规范收入"，既包括真正的非规范收入，如乡镇自行决定的名目繁多的各种收费、摊派、集资、捐款，也包括上级政府允许收取的各种费用，如支农经费、计划生育罚款、土地占用罚款、土地使用配套费等。将后一种收入也列入"非规范收入"，从概念上讲不很严格，但也并非全无道理，因为这类收入虽然是上级政府允许的，但收取的标准往往是由各地自行决定的，并不规范。而且，在目前的财政体制下，乡镇一级并不存在"预算外收入"，因此这种计算方法虽然对县以上财政收支并不适用，但对乡镇财政而言，却没有很大的差异。

　　第五，目前乡镇一级公共收支的统计情况，应该说相当混乱，这给统计调查分析造成了困难。困难之一是多数乡镇目前不是一级财政，而只是县级财政"总帐"中的一个收支单位(3)，县财政以政府各个部门为渠道下拨给乡镇"各口"的资金，由于并不通过乡镇政府，因此往往不能建立起一笔乡镇政府"预算内"收支的总帐。困难之二在于：乡镇一级的各种收费，有的是"上级"允许的、有规定的，因此可算作"预算外收入"，有的则是乡镇政府机构自行设立的(包括超出规定范围的收费)，应算作"非规范收入"，二者很难划分清楚。由这些困难造成的问题是：表2中所列的数字，由于是由不同的研究人员调查计算而来，各人所用的方法与"口径"可能不同，我们已不可能再去追溯当时的原始资料，因此可能在各数据之间存在不可比的因素。

　　二、非规范收入的变化趋势与结构特征

　　地方非规范收入的存在是目前中国经济中的一个重要现象，在其发展过程中呈现出以下几个值得注意的趋势：

　　1.非规范收入在全部公共收入中所占的比重，具有随着经济的增长而逐步扩大的趋势。非规范收入的增长大大超过预算内收入的增长。有人统计，1986-1990年，全国乡镇政府预算内收入增长86%，而非规范收入增长241%(向才，1992)。以湖北宜城县某镇为例，1989-1992年三年内，非规范收入在总收入中的比重从43.9%增长到59.7%，成为镇政府的主要收入来源(见表2)。

　　2.经济越发达的地区，非规范收入在公共收入中所占的比重越大。这实际上是"经济越发展，非规范收入比重越大"这实际上是"经济越发展，非规范收入比重越大"这一趋势的区域性表现。这点从表3中可以看出。

　　表2 非规范收入在全部公共收入中所占比重变化情况

　　(个案：湖北宜城县某镇) 单位：万元

　　年份

　　乡镇财政收入*

　　非规范收入

　　总收入

　　非规范收入比重(%)

　　1989

　　992

　　776

　　1768

　　4309

　　1990

　　1072

　　1100

　　2172

　　50.6

　　1991

　　1258

　　1145

　　2403

　　47.6

　　1992

　　1712

　　2533

　　4245

　　59.7

　　*此镇已建立起镇级财政

　　表3 公共项目的收入来源个案分析

　　项目

　　总投资(万元)

　　经费来源*

　　比重(%)

　　广东江门市某镇

　　1993—1994年教育基建项目(一所中学，三所小学)

　　660

　　自筹600

　　预算收入60

　　90.9

　　9.1

　　温州乐清市某镇

　　1993年城镇道路建设

　　1057

　　自筹1000

　　预算收入57

　　94.6

　　5.4

　　镇政府行政人员经费

　　自筹50

　　预算收入50

　　1993—1994年实验中学建设

　　1100

　　自筹1000

　　预算收入100

　　90.9

　　9.1

　　温州永嘉市某镇

　　1993—1994年三所学校建设

　　330

　　自筹210

　　预算收入**120

　　63.6

　　36.4

　　镇政府行政事业费

　　79

　　自筹59

　　预算收入20

　　74.7

　　25.3

　　*表中"自筹"收入包括捐款、公众集资、乡镇企业上交利润、各种收费和罚没收入；"预算收入"是指上级财政下拨的各种经费，以及乡镇上缴税收的"超额分成"(也可视为一种"下拨收入")。

　　**此镇的特殊情况是近年税收增长较快，上缴较多，因此有较多的"超额税收分成"，这种收入记作"预算收入"。

　　3.在农村工业较发达的地区，非规范收入所占比重较大。这与以上两点是一致的，都表明一个基本的趋势：经济收入水子越高，非规范收入在公共收入中所占比重越大。

　　4.个案调查的资料表明，非规范收入本身的来源与结构，取决于当地经济发展的特点。在经济增长的"主力"是乡镇企业的地区，如广东省，非规范收入中"乡镇企业上缴利润"所占的比重较大；在经济增长主要依靠私人经济的地区，如浙江温州地区，几乎没有乡镇企业上缴利润，所依靠的主要是"社会集资"和"捐款"；在农业仍为主业、收入水平较低的地区，各种收费与"罚款"收入(比如"计划生育费收入")占有较大的比重。

　　三、"全部公共收入"究竞有多少？

　　上一节分析的几个个案数据，本身有很大的局限性。但这些年来中国经济中的一个基本事实就是：地方政府的资金来源越来越依靠所谓"自筹的"收入，而不是财政预算内的资金。在基层流行的一句话是："财政保吃饭，建设靠集资"，可见"预算内收入"在基层所占的地位了(事实上，目前对于一些收入较高地区的地方政府来说，财政拨款在相当大的程度上连"吃饭"也保不住了)。

　　这就表明，单纯用"预算内收入"，已远远不能正确地衡量实际上发生的公共收入或政府收入，远远不能正确地反映"公共物品"的供给情况。如果我们在分析中国各级政府的收支活动中，不充分考虑到大量非规范收入的存在与作用，就会对中国经济的收入分配与资源配置作出错误的判断。我们有必要树立起一个"全部公共收支"或"大财政"的概念，并从现实出发，看一看在中国的经济中，目前究竞有多少资源是通过政府被配置到各种、"各级"公共物品上的。

　　首先，目前的"预算内收入"总体上说应算作公共收入的一部分。政府的预算内支出中，有一项"经济建设"，这当中既有投资于公共基础设施建设的支出，也有一部分用于竞争性、赢利性企业的投资，但后一部分已越来越小。"企业亏损补贴"尽管包含有关对竞争性企业的补贴，但由于目前这种补贴在很大程度上属于就业保障、社会福利的性质，总体上说也可以算作公共性支出。

　　其次，目前的"预算外收入"，只能有一部分，即由各级政府或企业主管部门集中文配的部分，算作公共收入，企业支配的部分则不能算入这个范畴。在全部全国预算外资金中，我们将"行政事业单位预算外资金"算作公共收入，占全部预算外收入的比重为23%。在"国有企业和主管部门预算外资金"中，也有一部分可算作公共收支，如主管部门的"行政支出"、"城市维护支出"和这些部门的固定资产支出。将这些考虑在内，我们可以有理由作出目前全部"预算外收入"的30%为公共收入的估计。

　　最后，"非规范收入"，根据各方面的情况分析，总体上说可以都算作公共支出。从用途上看，除行政开支、公共项目建设支出等自然应算作公共支出之外，"支农支出"也属于公共性支出，即使是"支持乡镇企业支出"，在目前也应算作公共性支出。

　　从定量分析的角度看，目前的难题是如何估计"非规范收入"的社会总量。如果仔细统计，任何一级政府部门，包括中央政府部门，都或多或少地依靠一些非规范收入，比如各级政府机构为弥补预算内收入的不足而搞的"创收"。当然，越到基层政府，非规范收入越多；县、市、乡镇政府要办事更是要依靠企业集资和社会集资。在估计这类收入总量时，我们当然不能完全依靠表1中所列的个案调查结果。并不是所有地方政府的自筹资金都相当于预算内收入的70%(表l中的湖南某镇)至10倍(表l中的广州某镇)。在许多乡镇企业收入和农村社区内的个人收入都很有限的不发达地区，尽管地方政府"乱摊派"的问题也很严重，但能收上来的资金毕竟不多，在公共收支中所占的比重也就有限。

　　如果根据个案调查和直觉观察的事实进行估计，1994年，各级政府的"非规范收入"平均地相当于地方预算内收入的30%(占全部地方公共收入的23.1%)，应该说是一个可以接受的相当保守的假定。现在我们就来看看在这样一个假定之下，会得出怎样的结论。

　　以TB代表全部公共收入，它是以下三类收入之和：B-预算内收入，EB一预算外收入，NB-非规范收入，即： TB＝B十EB十NB 1992年全国预算外收入相当于预算内收入的比例为97.7%；按照前面的分析，其中30%可算作公共收入。这也就是说，预算外公共收入相当于预算内收入的29.3%。即EB＝0.293B。

　　1992年地方预算内财政收入为全国预算内收入的60.3%，按照非规范收入平均地相当于30%地方预算内收入的假定，非规范收入相当于预算内收入的18.1%，即NB＝0.181B。

　　在以上的一些假定下，以1992年为例，全部公共收入为TB＝B十0.293B十0.18lB＝1.474B(＝6121.5亿元)我们称系数1.474为"总收入系数"，用它乘以"预算内收入"(B)，即为总公共收入。

　　据此计算，1992年全部公共收入占国内总产值的比重是25.1%，而不是通常只按预算内收入计算的"财政收入占国内总产值比重"17.0%。这两个数字的差别是相当重大的、不容忽视的。

　　按照同样的总收入系数进行推算(4)，1993年全部公共收入占国内生产总值的比重是24.0%，而不是按预算内收入计算出的16.2%。

　　25%(24%)这个比重，是建立在"非规范收入相当于地方预算内收入的30%"这个假定之上的。对于这个假定和由此得出的全部公共收入占国内生产总值25%这一结论，有人可能认为估计"过高"，有人可能认为估计"过低"，但无论如何，它们提醒我们，如果在谈论"中国的财政收入"或"财政改革"的时候，只谈论"预算内收入"，其现实意义是极其有限的；在谈论提高财政收入而对大量存在的"非规范收入"没有深入的了解，可能导致重 大的决策失误并引起经济的严重混乱。

　　以上的分析表呢如果不是仅仅注意到"预算内财政收入"，而是将各种预算外收入和非规范收入都考虑进去，全部公共收入占国民收入的比重，并不保人们以为的那么低，下降得也并没有那么快(5)。但是，按照同样的方法进行估算，我们可以发现，真正下降得快的，是中央支配的公共收入占全部公共收入的比重。这是因为，第一，预算外收入中中央收入所占的比重低于地方收入，为44.3%；第二，非规范收入都属于地方收入。仅按预算内财政收入计算，中央收入所占比重1992年为39.7%；若考虑全部公共收入，中央收入(＝中央预算内收入十中央预算外收入×30%)所占比重仅为29.6%，要比一般以为的还要低10个百分点。

　　四、为什么会出现不断增长的非规范收入?

　　非规范收入的出现，应该说是在我国经济中有着深刻经济社会根源的、十分"自然"的现象。最基本的原因是，在我国从原来的高度集中的计划经济向分散经营的市场经济过渡过程中，首先发生了一个经济权利、经济责任以及经济资源向个人转移、向地方转移的过程；随着市场经济的发展和人们生活水平的提高，进而又发生了对"地方性公共物品"的需求增大的过程，从而必然发生一个个人收入提高、地方公共收入加大的过程，而这个过程必然与尚未从根本上加以改革的旧的以中央为中心的财政体制发生冲突，导致大量"非规范收入"和非规范财政活动的形成。对这一过程的分析如下：

　　1.市场化改革的一个重要方面就是"分权化"。这包括以下几个方面的内容：经济的运行，由主要依靠政府、国家、集体的"领导"和计划，向更多地依靠个人的积极性、主动性转化，相应地，收入的分配，也由国家控制并集中大量收入然后进行分配的体制，向个人收入为主的分配体制转化，由国家或政府在"一次分配"过程中直接获取收入(企业利润)的体制，向个人--企业进行一次分配、政府参与二次分配、政府收入主要依靠税收的体制转化。所谓"收入向个人转移"的趋势，就是这一过程产生的必然结果。在政府内部，分权化意味着政府的权利与责任向地方政府转移，大量过去由中央政府或上一级政府负责的事情，逐步转而由地方政府或更下一级的政府负责。

　　2.收入分配向个人转移了。这在一开始并不发生问题，因为在市场经济发展和个人收入增长的初期，收入提高所引起的需求的增长，主要集中于私人物品需求的增加(个人消费品、"几大件"耐用物品、农家住房、室内装修，等等)。但是，当人们的收入进一步提高，市场经济进一步发展时，人们对于公共物品的需求便不断地增大起来，不仅是绝对值增加，相对比重也逐步提高，比如，有了住房后对社区道路、市政设施的需求，经济规模扩大对公路交通、通讯设施的需求，个人物质生活水平的提高导致对文化、教育、医疗卫生的需求提高，对自然环境与社会环境要求的提高，市场扩大、生产规模扩大、人际交往关系扩大对社会治安、法制体系的要求的提高，等等。总之，经济越是发展，对公共物品的消费需求会逐步扩大，这时就会发生公共收入比重缩小与公共物品需求扩大的矛盾。

　　3.但与此同时，在公共制度方面，由于旧体制成为改革的对象，逐步失去效力，但新体制又不可能一下子建立起来，在体制转轨时期，不可避免地会出现一定程度的"体制真空"和大量"无序"、"不规范"的现象。一方面是人们在旧体制已经无效的地方自发地在创造新的作法以解决面临的问题，另一方面，这些新的作法还并不是新的正式的制度，而表现为种种"非规范"的东西。就公共收支问题而言，旧的财政体制主要是适应传统计划体制而建立起来的，市场化改革和放权让利之后，旧的税收与财政体制已不再适应新的分权的、市场化的经济的新的条件，但新的财政税收体制又一时不能建立起来，结果就是人们在现实中自发地采取某种"非规范"的方式来获取公共收入，解决实际当中提出的问题，解决对物品(首先是"地方公共物品")需求扩大与财政收入不足的矛盾。

　　总之，所谓"非规范公共收入"，其实正是这样一种在旧的财政体制已经不再适应新的经济条件和新的经济形势的情况下，人们自发地解决公共物品供给不足问题的一种处于"草创"阶段的体制创新。它向我们提出的问题，正是如何在新的条件下进行改革，逐步建立起新的正式的、真正有效的、符合市场经济制度环境的公共收支体制，或政府财政体制。

　　五、如何看待公共收入的各种比例关系

　　"非规范收入"的存在与增长，所引起的另一个问题是如何看待公共收入在国民收入中所占的比重，特别是如何看待地方公共收入所占的比重。

　　在基本理论的层次上，财政收入在国民生产总值中所占比重是否适当，要由国民对"公共物品"的需求与对"私人物品"的需求之间的均衡关系(福利最大化)来加以判断；中央收入与地方收入的比例是否适当，要由公众对"全国性公共物品"的需求与对"地方性公共物品"的需求的均衡关系来加以判断；通过中央财政实现的地方之间的收入转移支付的规模是否适当，则要由一定经济社会条件下人们普遍接受的平等观念与经济发展水平的关系来加以判断。各种公共收入，都没有一个固定的、绝对的"正确比例"。 在理论上和实践上可以证明的一般的规律是：在不同的经济与社会发展阶段上，公共收入占国民收入的比重和中央-地方收入比例，是不同的。

　　第一，在市场经济发展的初期阶段，人们对私人物品的需求会相对较大，公共收入相应地应该少一些；只有随着经济的发展，对公共物品的需求逐步加大的时候，公共收入占国民收入的比重才应逐步加大(见上一节的分析)。那种不分经济发展阶段，用一些发达国家政府财政收入占国民收入的比重与我们这样一个发展水平还很低的国家财政收入所占的比重直接对比的作法，无论在理论上还是在经验上都是缺乏合理性的。

　　第二，在市场经济发展的初级阶段，在一个大国，由于地方经济的区线性还较强，全国经济的整体性还较弱，对地方公共物品的需求必然较高，对全国性公共物品的需求相对较小，因此地方公共收入的比重应该相对高一些。只有随着经济与社会的发展，全国经济整体性程度的提高，中央集中支配的公共收入所占的比重才应逐步增大。那种不区分经济发展阶段，不对地方与中央"事权"划分加以深入分析研究，就宣称某一具体比例是适当的观点，是缺乏说服力的。

　　其他国家经济发展的历史可以证明以上的规律。有人曾以美国为例，说人家的财政收入多么高，相比之下我们的财政收入多么低。但是，用"人家"处在目前的收入水平(人均GNP约30000美元)上的状况与我们这样一个处在发展初级阶段、收入水平很低(人均GNP约400美元)的国家的财政状况相比(6)，是没有什么说服力的。应该做的是与其他国家处在同等发展水平时的状况相比。当美国在人均GNP为400美元左右的时候(1915年)，各级政府的总收入仅占国民生产总值的6.7%，联邦政府收入占政府总收入的比重仅为25.4%(请注意，80年前400美元所表示的实际收入水平比现在的400美元要高出许多)，以后，才随着收入水平的提高而逐步提高(见表4)。我国是一个从计划经济向市场经济过渡的发展中国家，历史情况有所不同，目前所处的世界经济技术发展水平也与美国当年有所不同，不可用同一比例关系来直接类比(用美国今天的各种比例关系来和我国进行比较，就更是错误的)，但我们自己的发展水平是个必须考虑的因素。

　　就目前我国的情况来看，由于财政体制上存在的问题，的确在许多方面可以观察到政府财政收入不足、公共设施不足、公共服务不足的情况；中央政府应该做的一些事情也因收入不足而无法进行。但是，第一，政府"缺钱"，公众作为个人消费者，也"缺钱"，企业作为生产者也"缺钱"，发展中国家的特点就是各方面都需要发展，"人人都缺钱"，因此不能以任何一个方面、任何一个经济行为主体收入不足作为收入分配就"应该"向他或它"倾斜"的充分理由。第二，就中央与地方的关系来说，中央财政收入不足，许多该做的事情不能做，地方同样也面临收入不足、地方政府应该履行的职能没有履行的困难。比如，随着经济的发展，人口的变动与集中，地方上的治安恶化的问题，小城镇公共基础设施不足、教育设施不足的问题，都因地方政府经费不足而难以及时解决。中央在叫喊地方截留了收入，地方则在叫喊"中央下令、地方出钱"，这些只是反映出利益分配上存在冲突，却不能证明某一方的收入就一定是"过低"。

　　表4 经济发展水平与公共收入比例

　　年份

　　国民生产总值(亿美元)

　　人均GNP(美元)

　　联邦政府收入(亿美元)

　　州政府及地方政府收入(亿美元)

　　全部公共收入(亿美元)

　　财政总收入/GNP(%)

　　联邦收入占政府总收入比重(%)

　　1902

　　216

　　273

　　5.6

　　11

　　16.6

　　7.7

　　33.7

　　1915

　　400

　　398

　　6.8

　　20

　　26.8

　　6.7

　　25.4

　　1925

　　931

　　804

　　36.4

　　78

　　114.4

　　12.3

　　31.8

　　1950

　　2848

　　1877

　　409.0

　　256

　　665

　　23.3

　　61.5

　　1960

　　5037

　　2788

　　925.0

　　602

　　1527

　　30.3

　　60.5

　　1970

　　9771

　　4808

　　1937.0

　　1501

　　3438

　　35.2

　　56.3

　　资料来源：《美国历史统计》，Historical Statistics of the United States, Colonial times to 1970 US. Department of Commerce, Bureau of the Census, 1975.

　　在判断政府收入是高是低的问题上，在地方收入是否过低、中央收入是否过高的问题上，我们要想搞清楚的基本问题是：在经济发展的一定阶段上，究竟社会需要多少公共物品，其中多少是"地方性公共物品"，多少是"全国性公共物品"？在我们的经济中、在我们的发展阶段上，究竟有多少事情应该由个人、由市场去办，多少事情要由政府、由公共机构去办(组织)？多少公共的事情要由中央来办，多少公共的事情要由地方上来办？在这些问题未搞清楚之前，我们原则上没有权利对各种公共收入的比例是否适当这个问题作出判断。在所有这些问题上，我们第一要有一种平衡或"均衡"的观点：私人收入与公共收入的均衡增长，中央收入与地方收入的均衡增长，而不是片面地过分地强调某一面；第二要有一种历史的观点、发展的观点，要认识到在不同的经济发展阶段上，各种比例的要求客观上是会变化的。

　　面对非规范收入以及由它所引起的地方收入比例加大的问题，我们也要有一种现实的、实事求是的态度，力求因势利导，寻求成本较低、较为有效的体制来加以解决。我们要看到的一个事实是，地方上的许多事情，本来是中央管不了的和不该管的；中央因"距离太远"，对许多事情既管不了，也管不好，都由中央来"预算"，一定是无效率，只能加剧中央与地方的矛盾、地方与地方之间的矛盾。中国是一个大国，不可能什么事都由中央来管，中央财政只应管真正属于"全国性"的公共事务(包括促进全国性收入平等这一事务)。许多本来该由地方政府做的事，比如地方基础设施的建设，地方公用事业、文教卫生、社会治安，等等，过去由中央一管到底，既不利于发挥地方的积极性，也会发生许多资源配置无效率的情况，并不利于经济的发展和社会的稳定。现在地方承担起了一部分本来应由地方承担的责任，收入也相应地"向地方倾斜"，有其必然性，符合经济发展的客观规律。另一个事实是，时至今日，中国的经济结构和权利结构已经发生了重大的变化，在这种情况下，再用财政资源重新集中的思路去"改革"财政体制，能否真的奏效？想收上来的钱是否真的能收上来？那些收入会不会被成千上万个地方政府与地方民众的成千上万个"对策"所隐藏、所逃避，硬要收的话，成本是否太高了，太不合算了？这并不是说现在不应该适当采取对策提高中央的收入，特别是增加用于平衡地方之间收入水平为目的的转移支付的收入。但是，也不能因此而否定地方收入增加的合理性。

　　六、政策思考：将非规范收入纳入"新的规范"与新的程序

　　在建立起合理的公共收入比例关系的问题上，关键的问题其实还不是如何通过"研究"来"制定"出财政收入比例(这其实还是一种"计划经济"的思维方式)，而是要建立和发展起一种社会机制，使得经济中的各种需求得以充分而正确的显示，使得各种利益相互平衡，使得有田的资源合理地配置到最需要的用途上去。仅就"私人物品"而言，只要有市场这个机制就行了，而一旦涉及"公共物品"，问题就会复杂得多，就需要相应的一系列的政治经济体制的改革。本文所研究的"非规范收入"现象，本身并不能说明或论证地方收入多了少了，或中央收入多了少了，而主要说明在我们的公共收支体制上存在着许多混乱与缺陷。

　　非规范收入是一种公共收入，但是其特点正在于它的"非规范性"，在于地方纳税人(实际上是在纳"地方税")所抱怨和反对并已经引起社会不安的"乱集资、乱摊派"。

　　那么，是不是对于非规范收入就应该取缔呢，或者说，是否就应该把非规范收入纳入现有的正式的财政体系呢？显然不能。非规范收入尽管是非规范的，人们对乱集资、乱摊派十分反感，但在许多场合，人们对交钱办地方公共事业并不反对，相反，许多事情是公众希望搞、要求搞的，他们的确能从中受益。另一方面，如果现在禁止地方政府自己收税，把一切公共收入都变成由中央统一"规范"、由"上面"管理的财政收入，地方纳税人与地方公共事业的联系就又会破割裂，地方发展当地公共事业的积极性会大大削弱，税收成本会加大，公共收入的使用效率则会大大降低。正如前面已经指出的那样，"非规范收入"这种处于"草创阶段"的体制创新，有其积极的意义。

　　如何改革中国的财政体制，包括地方财政体制，是一个复杂的问题，也是一个相当"长远"的问题。我们现在应该搬的事情很多(包括进一步调查研究，搞清楚各级公共收入与支出的现状)。但近期内能够做、较容易做的一件事，就是首先在基层，也就是在乡镇一级逐步建立起与市场体制相适应的"公共收支的民主程序"。

　　这一改革思路包括以下几个要点：

　　第一，承认乡镇政府有根据当地公众的需要收取一定收入的合法权利；承认乡镇为相对独立的财政经济实体，在依法交纳中央与地方各种税收之后，有权通过合法的程序建立自己的规范化的公共收支体系。

　　第二，明确规定乡镇财政的责任范围，在适当调整国家税赋负担并建立更加明确的转移支付机制的前提下，乡镇公共项目主要由乡镇财政自己负责，由当地居民交纳的地方税收支付。

　　第三，强化乡镇人民代表大会的财税立法、审计与具体监督功能，或由当地居民选举产生乡镇"财经委员会"，对每一项乡镇地方收入的设立、征纳、分配、使用等进行民主审议、民主监督，目前的乡镇政府只执行"财经委员会"的决议。(7)

　　第四，全国人民代表大会则要通过相应的法规对乡镇公共财政的民主程序进行规范，由各级执法机构加以执行，凡是不符合法定的民主程序进行的地方财政收支活动应予以法律制裁。

　　这一乡镇财政体制改革思路的核心是建立基层财政的民主程序，承认乡镇自理的公共收支的合法性，但是应将这一合法性建立在与乡镇公共收支活动相关的当地居民的民主审议与民主监督的基础之上。其目的是使目前的非规范收入以新的形式规范化。不是按照旧的方式，由中央或上级政府加以直接管理，而是由公共收支受益人即社区公众通过民主程序实现的规范化。这种规范化，更符合财政的本质。近一两年来，由于社会上对于乱集资、乱摊派、乱收费的问题反映强烈，中央政府、各省区都下达了一些"文件"，采取了一些措施"减少不合理的收费"，"减轻群众负担"，但这充其量还仅是一种"治表"的权宜之计，最终解决这个问题，不能只是靠"取消"、限制，而只能靠新体制的形成，使"乱摊派"、"乱集资"通过合法的民主程序变成由公共收支受益人本身批准、赞成的规范化地方税收。

　　在中国十几年来的体制改革中，许多成功的事情都是从基层做起的。财政体制改革也应是这样。由于财政体制改革不仅涉及经济体制方面的问题，而且涉及政治体制上的许多问题，其复杂性可能超乎许多人的想象，若从上到下全面推行难度很大；最先在基层的小范围内由各地分头进行财政体制改革，能使改革过程本身更加稳定。而乡镇财政体制改革的成功，可以为整个财政体制的进一步改革提供一个稳定的基础，也可以为更高一级财政体制的改革提供经验，使下一步改革的方向更加明确。目前，在各地实际上已经出现了一些新财政体制的苗头，我们应当及时加以总结，因势利导，将这方面的改革尽快推向深入。

　　[参考文献]

　　樊纲，1993：《论市场中的政府》，载《改革》1993年第4期。

　　李扬、杨之刚、张敬东，1992：《中国城市财政的回顾和展望》。

　　孙潭镇、朱钢，1993：《我国乡镇制度外财政分析》，载《经济研究》1993年第9期。

　　黄佩华，1994：《财政改革和省级以下的财政》，载《经济社会体制比较》1994年第5期。

　　向才，1992：《我国乡镇财政发展战略研究》，载《财政》1992年第5期。

　　转载自《中国制度变迁的案例研究第一集》