和讯财经11月28日消息　人们记忆犹新，中国在1998年中国内受通货紧缩困扰，外受亚洲金融危机的冲击，突出表现在社会需求不足，经济增长速度缓慢。为了应对国际国内经济形势的变化，避免中国可能出现的经济下滑，保持国民经济继续快速健康地向前发展，党中央、国务院及时果断地做出了扩大内需，实施积极财政政策这一重大战略选择决策。

　　风险有几多

　　据中国经营报消息，对于积极财政政策的地位和作用，已无需过多渲染，大家都已十分明了。但是，积极财政政策作为特定背景条件下的应急措施，人们对近期是否继续实施，其争论到最后的一个焦点，就是这一政策到底有多大的财政风险。

　　——从国际比较看，我国债务还处在相对偏低的水平上。所谓财政风险，指财政面临支付危机的可能性，集中表现为赤字和债务的膨胀，其主要衡量指标为赤字率(即财政赤字与GDP的比率)和债务负担率(即国债金额与GDP的比率)。2000年中央财政赤字约2600亿元，比1997年财政赤字1130亿元翻了一番，赤字率由1.5％提高到2.9％；国债余额达1.3万亿元，比1997年的6075亿元翻了一番，债务负担率由8.2％提高到14.6％。如以国际公认的“马约”标准，国债负担率60％、赤字率3％作为安全线标准计量，我国目前财政赤字率和债务负担率仍还处于国际公认的警戒线内。何况，马约的国债规模标准是按当时欧盟各国平均值计算的，主要目的是要求达不到目标的国家必须努力达到相关标准，完全反映的是欧盟当时经济发展程度下的一个平均水平和经验数字。从我国国债规模合理性看，如要比照这一标准，笔者认为还应进一步放大。也就是说，在未来一段时间，我国继续增发一定数量的国债，是有一定空间的，不会引发通货膨胀，也不会引发债务危机。

　　——从目前我国财政实力看，政府有能力承担改革成本。经过20年的经济改革和发展，一个适应社会主义市场的经济发展的财政收入稳定增长机制已基本形成，“九五”期间，全国财政收入年均增加1428亿元，2000年国家财政收入达13380亿元，年均增长16.5％。随着我国经济发展和财政收入的不断增长，使得政府有能力承受国债负担，并把赤字和债务规模控制在国民经济和国家财政可承受的范围内。

　　——从金融方面看，较大的存贷差为国债发行腾出了空间。银行目前存贷差较大，2000年全国金融机构各项存款余额为12.4万亿元，贷款余额9.94万亿元，存贷差2.46万亿元，这种趋势在2001年仍未改变。所以，银行存款大于贷款的差额，有利于商业银行发行一些长期国债，将一部分储蓄转化为投资，这既有利于提高银行资金运行效率，也不会导致货币发行量增多。从某种意义上说，只要国债有人买，就存在着发债的空间。事实上?国民储蓄率高的国家更有条件扩大赤字水平和债务规模。例如希腊1989～1991年赤字率曾达到15％～23％，90年代前期赤字率在10％左右，但没有出现财政危机。日本20世纪70年代以来，除两年财政盈余外，其他年份都是赤字，目前赤字率达到8％，债务负担率达到120％，也出未出现真正意义上的财政危机。

　　——从市场供求关系看，我国有一个庞大的内需市场。“九五”以来，我国主要工农业产品产量位居世界前列，商品短缺状况基本结束，市场物价持续在低水平运行。显然，积极财政政策不会导致通货膨胀。加上人们在衣食住行等方面有着巨大的消费潜力，内需市场十分庞大。只要有一个宽松稳定的投资环境，老百姓对政府有信任和信心，即使国债余额大些?笔者认为不可怕也没什么了不起。目前俄罗斯的债务危机主要因公众对政府失去信心，首先是一年期国债发行出现困难，政府不得不大量发行3个月短期国债，接着政府表示到期债务需要延期支付，从而引起国际市场卢布大幅贬值。我国经济发展潜力巨大，前景看好，老百姓对政府充满信心，这些都是支撑持政府发债的积极因素。

　　——从当前形势看，积极的财政政策还不能退出。当前世界经济增速下滑，随着美国“9.11”恐怖事件影响和近期美阿战争发生，2002年不确定因素增加，世界经济没有摆脱紧缩的趋势，对我国外贸出口的影响将会进一步显现出来；我国经济运行中存在的通货紧缩的趋势还没有得到有效抑制，供过于求的总体格局还没有根本改变，物价水平仍然偏低，国内消费增长短期不会有大的提高；在今后相当长的经济调整期，内需不足的状况将经常性的存在，通货紧缩的压力将取代通货膨胀的压力。在这种情况下，刺激经济的投资、消费、出口“三驾马车”，唯有靠扩大内需，而更多的筹码又要押在“投资”身上，即通过积极财政政策来刺激经济发展。所以，四年的积极财政政策的实施，我国国民经济才刚刚出现走向良性循环的重要转机，但这种转机的基础还不牢固，如过早让积极财政政策淡出，可能会出现前功尽弃的局面。

　　花好血汗钱

　　政府动用积极财政政策这一“杀手锏”，使得中国经济从2000年年中开始，逐渐摆脱了亚洲金融危机的阴影。然而，进入2001年，由于全球经济的持续放慢，特别受美国“9.11”恐怖事件的影响，使得我国外贸出口增幅逐月递减，经济增速不断放慢。美阿战争目前还在激烈搏斗中，给未来经济发展增加了变数。所以要巩固我国目前来之不易的发展态势以及经济回升的好形势，近期中国必须保持实施积极财政政策的连续性和必要的力度，通过增加政府投入带动民间投资，促进经济增长和结构调整。那么?当务之急究竟如何用好国债这笔人民的血汗钱呢？

　　——在政策效能上，要进一步强化国债资金的导向和带动作用。我国目前财力还不宽裕，国家能用于投资建设的预算内资金和能发放的政策性贷款数额也有限。据统计，目前我国每年能用于投资建设的财政性资金，仅约3000多亿元左右，约占全社会投资总量3万亿元的十分之一左右，即使加上每年发行的1000多亿元的建设债券，也不过占全社会投资的七分之一左右。目前国内的高储蓄率不能在国内充分利用转化成投资，其原因是民间投资增长显著低于国有投资增长。所以如何发挥国债资金的导向和示范带头作用，是我们制定政策的出发点和落脚点。

　　——在政策趋向上，要进一步突出国债资金集中力量办大事。为解决当前农业、农村、农民“三农”问题，要增加对农业项目投入，税收政策要考虑调整农业税和税费改革的新途径，提高农民收入，巩固和加强农业基础地位；要适当提高国债资金在西部地区使用的比例，制定和落实税收优惠政策，引导和带动各类投资主体对西部地区增加投资；应加大国债资金对社会保障的支持力度，稳定城镇居民的支出预期；要加快前几年开工在建国债项目，包括基础设施、环保和生态建设、企业技术改造和技术进步、国家储备粮库等，力争尽快完成在建国债项目的收尾工作，使之尽快发挥效益。

　　——在政策构成上，要进一步控制国家的赤字规模。由于长期以来，我国财政体系内部积累了大量问题，财政收支不平衡的矛盾十分突出，烂账坏账一大堆，需要我们不断调整税制、增加收入。还要规范政府行为，加强预算，减少赤字。事实上，如果不是90年代中期以后经济增长出现滑坡现象，以及货币政策实施效果不明显的话，扩大赤字水平和国债规模本不应成为政策上的必然选择。当前我们应加快调整和优化我国的财政支出结构，逐步建立公共财政框架。在加入WTO的背景下，要注意按照WTO的规则调整财政政策，包括利用财政政策支持出口和优化进口，以防止加入WTO对中国经济的冲击；要积极探索财政支持经济发展的新方式，减少直至停止财政对一般性竞争性领域的投资，切实保证重点支出的资金需要；要避免低水平重复建设，切实加强管理和监督检查，有效解决国债资金使用过程中存在的虚报项目，骗取、挪用国债资金，项目管理不严，工程质量不高以及损失浪费等问题，并尽可能压缩不必要的开支，努力控制国家赤字规模，防患于未然。

　　——在政策后续上，要进一步探索积极财政政策逐步淡出的可能性。从近期看，我国的国债政策主要还是一种应急性的操作措施，主要功能是促进经济持续增长和为基础设施筹集资金，而随着经济稳定健康地向前发展，我们还应未雨绸缪，为积极财政政策逐步淡出，做必要的准备，这就需要我们努力重点要做好相关政策的协调与整合这篇大文章。即要加大货币信贷、汇率等与财政政策的协调配合，共同促进经济发展。一方面要全面落实扩大内需和调整经济结构的各项措施，进一步改善金融服务，保持金融对经济增长的必要的支持力度；另一方面又要密切关注经济运行特别是物价走势，注意防止经济过热和通货膨胀。与发达国家相比，目前我国中央银行货币政策还缺乏必要的依托，传统的货币政策工具——公开市场业务操作缺少国债市场的配合。

　　因此，应把目前有限的国债回购业务扩展成为公开市场业务，这样有利于化解金融风险，便于民间投资组合多元化；要深化投融资体制改革，形成企业自主决策、自担风险、银行独立审贷、政府宏观调控的新机制，减少政府对企业和社会投资的行政审批，采取多种措施扩大社会投资，鼓励各类社会投资者增加投资，引导他们对基础设施和教育、文化、卫生等公共事业进行投资。 (完)

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