自80年代后期开始，中国的失业压力逐步显现。与此同时，中国也开始积极探索适合国情的失业保障制度。如今，中国在应对日益严重的失业下岗问题方面，是如何将失业保障制度建设引向更趋完善的新阶段，所面临的选择是如何将已有的失业保险制度探索与下岗职工基本生活保障政策进行无缝衔接。

　　一、中国目前真正的失业情况

　　进入90年代，中国的失业下岗问题日益严重，城镇失业人口逐年增加。这一情况愈来愈引起政府和社会各界的密切关注。但是，人们对当前失业状况的判断却有很大的分歧。

　　解决就业失业矛盾之前，应该首先对这一矛盾的严重程度有一个科学、真实、客观的认识。失业问题不仅是一个经济问题，而且是关系到社会稳定的政治问题。目前失业情况已成为中国政府改革政策的一个决定性考虑因素，高估或低估失业率，都可能引致政策失当。但是，中国政府的有关部门始终以登记失业率作为官方统计口径，这实际上指的是“城镇登记失业人数”。这一失业率按照官方的估算，大约控制在3%~3.5%之间，即失业人数大约为550万~600万人左右。而众多学者在研究失业问题时实际上往往还有另外三种口径：其一，是在政府发布的失业率上加上企业下岗职工，即再加上650万人左右；其二，是在第二种口径的基础上再加上现有企业的冗员，目前各方面对企业冗员的估计在1500万~3000万人左右；其三，是再加上农村的剩余劳动力，即每年3000万人左右。正因此，当国家统计局公布失业率为3%左右时，部分国内学者对失业率的估计却高达28%。

　　进入90年代，中国的失业下岗问题日益严重，城镇失业人口(不包括农村失业人口)逐年增加。1992年，城镇登记失业人口为393.9万人，登记失业率为2.3%；1993年，有登记失业人口420.1万人，登记失业率为2.5%；1994年登记失业人口为476.4万人，登记失业率为2.8%；1995年登记失业人口为519.6万人，登记失业率为2.9%；1996年登记失业人口为552.8万人，登记失业率为3%；1997年登记失业人口为557.58万人，登记失业率为3.1%；1998年城镇失业登记人口为571万人，登记失业率为3.1%；1999年失业登记人口为600万人，登记失业率3.2%(张翼，2000年6月16日《中国经济时报》)。而同日发布的《1999年度劳动和社会保障事业发展统计公报》则宣布，到1999年底，全国城镇登记失业率为3.1%。

　　自1993年以来，中国的下岗职工不断增加。据统计，1998年全国下岗职工中有603万人进入再就业服务中心，有93.2%的人领到生活费(《人民日报》1999年6月17日)。据《1999年度劳动和社会保障事业发展统计公报》公布：到1999年底，全国企业(西藏自治区未作统计)实有下岗职工937万人，比上年底增加60万人。其中，国有企业(含国有联营企业、国有独资公司)有下岗职工652万人，比上年底增加42万人。国有企业下岗职工中有95%进入再就业服务中心。在进中心的下岗职工中，已有94.4%的人签订了基本生活保障和再就业协议，有90%的人领到了生活费。全年共有492万国有企业下岗职工实现再就业，再就业率为42%。这比上年将近50%的再就业率有所减少。

　　据统计，截止2000年5月底，全国国有企业下岗职工为682万人，其中约96%、654万人进入再就业服务中心，在进中心的下岗职工中，有94.8%、620万人签订基本生活保障和再就业协议，93.4%、611万人领到基本生活费。

　　2000年1~5月全国进中心的下岗职工持续增加，领取失业保险金的人数也在增加，出现了下岗和失业人数双攀升的情况。在进中心的下岗职工中，约有6%没有按时足额领到基本生活费，一季度下岗职工再就业率只有7%，在出中心的下岗职工中，解除劳动关系的只占1／3左右，实现全年下岗职工出大于进的目标困难较大。

　　二、失业保险制度建设情况

　　在旧的计划经济体制下，中国城镇采取“就业保障”政策，职工不存在失业风险。经济体制改革触动了旧的“铁饭碗”制度，职工出现了失业风险。早在1986年，为了配合国有企业用工制度的改革，国务院颁布《国营企业职工待业保险暂行规定》，开始了建立中国失业保险制度的进程。1999年1月国务院发布实施《中华人民共和国失业保险条例》(以下简称《条例》)，中国的失业保险制度基本成型。

　　这一进程中的基本变化主要体现在覆盖范围上：1986年的规定是覆盖4种人；1992年国务院常务会议通过的《企业职工待业保险规定》，将待业保险的范围扩大到8种人以上；1993年4月国务院颁布的《国有企业职工待业保险规定》，把失业保险覆盖面扩大到了所有国有企业；到1999年的《条例》，失业保险不但涵盖了所有城镇企业，而且包含了事业单位的职工。另一个值得一提的变化则是，官方文件一直称之为“待业保险”的制度冠名，到1995年终于在劳动部、国家经贸委发出的《关于配合企业深化改革试点做好失业保险工作的通知》中改称为“失业保险”。

　　按照1999年《条例》规定，建立失业保险基金，用人单位按照工资额2%缴费，个人按照工资的1%缴费。失业金按照缴费时间计发，贡献多者标准高些，享受待遇时间长些。

　　失业保险自建立以来取得了较大的进展，到1998年底，参加失业保险的人数为7928万人，全年失业保险基金收入68.4亿元，支出51.9亿元(《人民日报》1999年6月17日)。

　　一直到1998年，失业保险定位于配合国有企业改革，仅适用国有企业。有的学者认为这种定位有误，因为国有企业存在大量冗余人员，失业保险基金规模小不可能胜任。企业冗余人员在很大程度上需要由企业负责，需要有一种过渡体制。而失业保险作为一种常规体制，应当定位于市场经济，以分担劳动力市场中的失业风险。因此必须把失业保险覆盖面扩大到非国有企业，按照劳动力市场风险确定基金规模。

　　1999年《条例》把覆盖面扩大到城镇所有的企事业单位，体现了失业保险的新定位。《条例》实施以后，扩大覆盖面工作进展迅速。据《1999年度劳动和社会保障事业发展统计公报》，到1999年底，全国参加失业保险的人数为9852万人，比上年增长24.3%。

　　关于失业保险的作用一直存在争论。特别是在制度建立之初，待业保险基金按照工资额的1%缴费形成，规模虽小，但对享受待遇的资格条件也限制得很严，实际符合申请条件的人很少，因此基金出现大量结余。这种状况受到多方指摘。企业认为缴了失业保险费，却又起不了多大作用，职工还得由企业负责。社会其他各界则对其低效率和高成本颇有微词。

　　这种情况后来随着享受待遇资格条件的逐渐放宽而有所改变。特别在企业下岗职工人数增多的情况下，要求失业保险承担下岗职工保障费用的1／3，使之在改革过程中实际发挥的作用日益明显。这也是后来把基金规模扩大到相当于工资总额的3%的原因之一。据《1999年度劳动和社会保障事业发展统计公报》，1999年全年失业保险基金收入125.2亿元。全年基金支出91.6亿元，其中向国有企业再就业服务中心调剂资金40.9亿元。1999年，各级失业保险经办机构平均每月为101万失业人员发放了失业保险金及其他失业保险待遇。从1999年7月份起，失业保险金发放标准提高了30%。到年底，失业保险基金滚存结余159.9亿元。

　　三、下岗职工的生活保障和再就业工程

　　下岗职工是中国在体制过渡时期所特有的现象，他们是因企业生产经营等原因而下岗，但未与企业解除劳动关系、没在社会上找到其他工作的人员。1997年末全国下岗职工人数达到峰值时为1151万人，1998年回降到892.1万人，其中610万人(91.9%)为国有企业职工，409万人(67%)为亏损企业职工，265.2万人(43.5%)为女职工。在地区分布上，东北三省下岗职工人数占全国的1／4。

　　下岗人员不同于普通的失业者，末纳入失业保险制度安排之内，而是采取一些特殊的措施。以吉林省吉林市为例，下岗职工可以有三种选择：(1)进入“再就业服务中心”，每月领取近150元的生活费，由中心代缴养老保险费，提供就业培训和信息服务，无故三次不参加培训者取消生活费及福利待遇；(2)继续留在企业，不进再就业中心，企业停发工资，但负责交社会保险费，企业需要时可恢复上班；(3)脱离企业，保留劳动关系，自谋职业，企业不支付工资和福利。

　　在待遇方面，下岗职工有三条保障线。首先可以享受略高于失业金的生活费，期满后享受标准失业金，再期满后享受城镇最低生活保障待遇。例如西安市下岗职工进再就业服务中心三年，每人将获得(1)基本生活补贴191×12×(100%+80%+64%)=5592.48元；(2)代交社会保险费289×41.5%×12×3＝4317.7元；(3)三年后如果未就业，再领两年失业金176×12×2＝4224元；(4)此后仍未就业者，享受城市居民最低生活保障待遇每月105元。一般情况下，最低生活保障线制度对申请人有家庭经济状况方面的限制，下岗职工则不受此限。

　　下岗职工的待遇还包括再就业服务，政府采取各种措施积极创造新的工作机会。就吉林市的情况看，主要是为下岗职工寻找短期工作，其途径主要包括：(1)开设小市场，设立摊位提供给下岗职工做小生意；(2)发展社区服务；(3)鼓励下岗职工到农村从事种植、养殖、技术服务、商业等工作；(4)扩大境内外劳务输出；(5)由工会建立“职工消费合作社”。

　　下岗职工的待遇还包括免费的职业培训。各地都建立了培训基地，安排了培训计划，但下岗职工对参加培训并不积极。南京的一项调查显示，政府提供的培训名额往往只能利用小部分。其主要原因是：(1)职工不愿离开原单位；(2)有的职工下岗后采取隐性就业方式，没有时间培训，也不愿通过培训而走向显性就业。

　　在改革过程中，有的地方还探讨过“买断工龄”的办法，按照下岗职工的年资，一次性发给遣散费，终止下岗人员与企业的劳动关系。批评意见认为，职工领取一次性补偿后如果不能合理开支，就不能发挥这笔钱的生活保障作用，不如定期支付的待遇‘赞成者则认为，有支付能力的企业以及有重新就业潜力较大的职工都愿意采取这种方法，因为它很快切断企业与职工的“粘连”关系。还有人认为，一次性补偿还比定期发放待遇更有利于激励下岗人员重新寻找工作的积极性，因此更有效率。

　　四、从企业责任到社会保障制度建设的基本特点与运行中的基本问题

　　下岗职工最初完全由企业自己负责，近几年为了加快国有企业改革，企业下岗的力度加大，为了减轻企业责任，达到搞活企业的目的，社会保险和政府介入承担责任。在财务成本方面，由企业、失业保险基金、政府各负担1／3；在管理方面，成立再就业服务中心作为专门的管理和服务机构。例如南京设立了“再就业解困基金”，按行业建立再就业服务中心23个，再就业基地13个，街道、居委会也以社区服务方式参与。

　　据统计，1998年全国下岗职工中有603万人进入再就业服务中心，有93.2%的人领到生活费(《人民日报》1999年6月17日)。不过下岗职工与企业之间仍很有密切联系，南京的下岗职工94%在企业内部分流，社会分流的很少，下岗人员绝大多数仍由企业管理，甚至生活费都根据企业情况而定，行业的服务中心形同虚设。吉林市虽然1998年后曾提出下岗职工100%进中心的任务，但事实上不能落实。

　　重新就业的下岗职工往往也仍不脱离原单位，采取“隐性就业”方式，一方面到社会上从事有酬工作，另一方面又保留原单位的劳动关系。一项调查显示，下岗职工有60%从事较稳定的有酬劳动，有40%的人收入高于原工资，20%收入低于原工资。此外，没有稳定工作者，也大多断断续续从事有酬劳动。另一项在上海进行的研究则表明，隐性就业率推断最高值为44.7%。

　　研究者认为隐性就业有明显的负面作用。(1)使下岗人员统计数字被夸大；(2)使扶持下岗人员的资源使用不公正；(3)隐性就业人员的劳动权利得不到应有的保护；(4)扰乱了劳动力市场秩序。有人认为隐性就业暂时也有积极作用，但权衡之下仍是弊大于利。

　　因此许多学者提出应将隐性就业显性化，下岗职工与新用人单位签订用工合同，从而使他们有劳动关系上及福利上完全与原单位脱离。有学者认为，这很必要，也是发展的趋势，但要实现这一点，关键在于下岗职工再就业的机会成本中包含原来的福利待遇，对此必须有适当的政策。一种观点认为要促进新用人单位提供应有的社会保险待遇，政府也要承担一定责任。有的学者建议，对实行合同制之前的国有企业职工，可根据其工作年限，国家保证一定的退休金。此外，尽快将各项社会保险推广到非国有企业，对排除下岗职工流向非国有企业的障碍十分重要。另一种观点则认为，目前下岗职工的待遇过高，应当有所降低，以激励他们再就业的积极性。

　　另一个问题是在生活费及福利待遇方面，应当如何将企业责任色彩浓厚的待遇向制度化的社会保障待遇过渡。原来的下岗待遇标准应逐渐淡化，下岗职工直接纳入失业保险，期满无工作者进入最低生活保障线，使原来的三条线合并为两条线。这方面未见有直接的研究成果，但据以往的相关研究显示，下岗职工对原单位有很强的心理依赖，而且，原来的下岗待遇水平高于社会保险，并线后的待遇必须能让下岗职工能够接受。

　　五、就业形势分析及相应的失业治理对策取向

　　经研究预测，中国劳动力总供给近10年内会从7.1358亿增加到7.8193亿，出现峰值，此后会缓慢下降，到2020年为7.7574亿。由于经济增长对劳动力需求的拉动，按照7%~8%的经济增长率及0.1707就业弹性系数测算，20年内劳动力总需求将从5.761亿增长到7.414亿，因此，问题矛盾将得到缓解。

　　在这个过程中，就业政策近期应是解决体制矛盾，将城镇隐性失业显性化，中、长期将是解决结构矛盾，发展第三产业。目前中国第三产业从业人员比重为26%，远远低于发达国家70%左右的水平，也低于发展中国家40%的水平。如果我国第三产业从业人员比重提高1个百分点，就可增加700万个就业岗位。如达到发展中国家平均水平，可增加9000万人就业岗位。失业压力的主要思路是进行结构调整。

　　近期要解决体制矛盾，有的学者提出还应加强针对下岗人员的保障。要落实再就业基金，规定各级财政、行业主管部门、失业保险基金的责任。国有企业实行股份制改造时，也可将变现的一部分资金充实到再就业基金，甚至提出在财政预算中增设专门科目。基金的用途除了发放生活费和开展培训和信息服务外，也可用于开展信贷，以促进下岗职工自谋职业。

　　在失业保障的力度方面，有的学者认为目前我们对失业提供的保障还过小，制度承受力不够。城镇最低生活保障线水平低，不规范，资金来源尚未制度化。失业保险的承受力也不够。因此提出加强失业保障，提高失业保险金收入，加强各级财政的投入，提高失业保险金统筹层次，强化地区调剂。

　　关于失业保障的制度选择，多年前国内就曾有人提出，由于中国存在严峻的人口压力，不能搞常规性失业保险。有的学者认为失业保险制度的效率不高，企业、行业之间的失业风险不同，贡献相同，企业缺乏积极性。此外，失业保险承诺得太多，在失业率居高不下的情况下，容易出现赤字问题。

　　因此，有的学者建议中国不要搞失业保险，只搞失业救助，因为从保障失业者生活角度看，不一定要采取保险制度，即使是在一些发达国家也是如此。例如美国主要对失业者提供生活救济，并且具有救济期限，而非发放保险金。在新加坡、中国香港，则根本没有任何专门针对失业者的保障制度，失业必须依赖最后的安全网即贫困救助。

　　持相反观点的学者则强调，社会保险的功能主要是定位于市场经济中的就业风险，而不是为无业者提供生活保障。从长远看，就业压力主要来自非正规部门，包括从农村转移出来的劳动力，失业保险如果把非正规部门排除在外，就可以减小压力。在正规部门建立失业保险，有利于劳动者分担风险。

　　有的学者强调失业者与其他贫困者不同，香港没有失业保险，雇员失业得到少量的遣散费，保障不够，最终有许多人要依靠贫困救助生活。为防止失业者沦入贫困，有必要建立失业保险这道防线。

　　有的学者则认为可以将失业保险与失业救助结合起来，因为失业保险提供的保障力度还不够，还会出现一些特殊的困难群体单亲家庭的失业者、年龄较大的失业者以及健康欠佳者，对此应开展调查，探索建立专项救助制度，以弥补社会保险之不足。作者:孙炳耀杨建敏

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