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本报记者毛修炳
《经济观察报》：关心教育的人都能注意到，今年各地高考录取分数线，特别是北京与其他地区的分数线的差异再次成为人们关注的焦点，还出现了青岛考生因高考录取分数线的地区差异起诉教育部侵犯考生平等受教育权一事。我国教育不公问题越来越凸显，无论是在高等教育阶段还是义务教育阶段，我们存在着许多事实上的不平等。这个问题不仅涉及每
个人的切身利益，同时还关乎中国的宏观经济发展和社会进步。请问当我们在谈教育公平问题时，教育公平的内涵是什么？
韩民(国家教育发展研究中心教育体制改革研究室主任)：不同阶段，教育公平有它不同的意义。因为整个社会是不间断地发展的。在教育被特权阶层垄断的时候，教育公平要求的仅仅是“人人都有受教育的权力”，中国还有一些学生因为身体残缺不能入学或着被歧视这种事实的存在就说明我们还得在这种要求上继续努力。而在公民的基本教育权力得到保障的时候，强调起点的平等、过程的平等甚至是教育结果的平等就被陆续地提了出来。在中国各地区发展很不均衡的状况下，教育公平问题更应该具体对待。因为很可能各个地方在教育公平上的要求甚至进程上各不一样。
杨东平(北京理工大高等教育研究所研究员)：教育公平包括两个方面，一个是教育权利的平等，一个是教育机会的平等。
教育权利平等的理念是政治、经济领域的平等权利在教育领域的延伸。在超越了身份制、等级制等将教育视为少数人特权的历史阶段之后，平等接受教育的权利作为基本人权，成为了现代教育的基础价值之一。40年代的《联合国人权宣言》即规定“不论什么阶层，不论经济条件，也不论父母的居住地，一切儿童都有受教育的权利”。
教育平等之所以成为现代教育的基本价值，还由于教育具有促进社会平等的社会功能。杜威等教育改革者认为，教育至少有三种重要的职能：将青年人“整合”到社会及各种成人角色中去的“社会化”职能；促进个人心理和道德生长的“发展”的功能；同时，在存在经济、社会地位等方面巨大不平等的情况下，教育给人提供公平竞争、向上流动的机会，帮助弱势者摆脱他出身的那个群体的局限，能够显著地改善人的生存状态，减少社会性的不公平。因而，现代社会的教育，一方面在社会流动、社会分化中具有筛选器的功能；同时，又具有稳定器、平衡器的功能，被视为实现社会平等“最伟大的工具”。
教育权利不平等在建国时期表现得比较多，在当时阶级路线的政策下，原剥削阶级的子弟被极大地限制了受教育的权利。当时明文规定：学校在录取的时候要考虑阶级成分、家庭背景，优先照顾工农子弟、干部子弟和军人子弟。这是非常明显的政治歧视，是教育权利的不平等。到目前为止，这种明文的教育权利不平等已经在制度性的条文里基本上消失了。但最近也有侵犯教育权利的事件出现，如有学生因为残疾或长得非常丑陋而被拒绝入学，这是违反宪法规定的“公民有享受平等教育的权利”的。
教育公平、教育民主化的核心是“教育机会均等”。由于事实上存在的个体才能、禀赋的差异、社会政治经济地位的不平等，对教育公平的关注集中在给所有人公平的发展和竞争的机会。由于传统的教育制度有利于享有特权的社会阶层，因而，教育机会均等作为现代教育基本理念，具有鲜明的价值指向，主要是改变处于不利地位的社会阶层的教育状况：“机会均等的原则意味着任何自然的、经济的、社会的或文化方面的低下状况，都应尽可能从教育制度本身得到补偿”。
现在我们谈得最多、最关心的就是教育机会的均等。以往的教育制度安排是对特权阶层有利的，但在现今社会，教育机会公平要求改变处于不利地位社会阶层的教育状况。机会均等意味着那些在自然、经济、社会或文化等方面处于低下状况的人都有可能从教育制度本身得到补偿。
《经济观察报》：从总体上讲，您认为我国教育的不公平体现在哪些方面？
杨东平：现在教育不公平的表现有三种类型：一个是地区差距——中西部地区的教育发展水平与东部地区比较起来差距很大；另一个是城乡差距，主要是指城市市民和农村中的农民在能获得的教育设施、教育质量和教育机会上极不均衡；再有就是阶层差距，由于义务教育阶段和非义务教育阶段都存在大量收费的行为，所以即便在一个城市中，要想享受好的教育必须有一定的经济基础，贫困阶层和低收入阶层很难享受好的教育。
韩民：我主要想谈谈义务教育阶段的教育不公问题。现在基本上有三种教育不公平：一是入学机会的不平等。现在我们国家小学的入学率在99%左右，初中的入学率还要低一些，而那些没有或者不能上学的孩子基本上在一些边远农村、少数民族地区。在这些地方，要么地方教育经费太少、孩子想上学却没有学校可去，要么是因为学校主要集中在行政村里或是乡镇里面，离学校远一些的孩子上学就非常不方便；二是教育质量不平等。一个学校的校风是异常重要的，而好的校风需要善于管理的教师队伍。因为各个学校师资力量不一样，再加上学校硬件设备的差距，学校与学校之间的差距就会更大；三是不同人群或者是地方之间的不平等。与城市的学校相比，农村的学校不论是在教学条件、硬件设施还是在师资力量方面都要差很多很多。
《经济观察报》：造成这种状况的原因主要有哪些？
杨东平：地区差距和城乡差距主要是由发展不平等造成的。比方说广东是经济发展非常快的省份，但它北部山区的教育条件也很落后，也有拖欠教师工资的情况。即便是在教育条件比较好的江苏，苏北的教育条件就没法跟苏南相比。这是因为各个地方、城市与农村之间的经济发展水平差异造成的。可以说发展不均衡带来的差距是客观存在的，只能靠经济发展来逐渐弥补。
再有一个主要的原因是历史性的。从50年代以来形成的重点学校制度，其初衷是为了集中力量培养一批精英，快速发展经济。这种做法在一些特殊领域和时期可以做，但在义务教育领域是很不合适的。这就不可避免地造成了公民在教育起点上的不公平。
现在关注的重点不应是由于历史和发展形成的问题，历史和发展形成的问题需要较为长期的时间去解决。我们关注的重点应该是现在的政策导向：国家的教育政策究竟是在减少这些差距，还是在人为地扩大这些差距。实际上我们现在在教育方面的政策是在强化这些差距。义务教育阶段出现的不平等状况就是非常典型的例子。本来义务教育是用纳税人的钱来举办的，面向所有儿童的教育，它是国家承办的是政府行为对所有人应该是一视同仁的，应该不分家庭背景，家庭条件的。而我们一直把学校划分为重点与非重点，这种把学校分成三六九等的做法造成了少数明星学校和全社会的择校热，更为重要的是不同地区、阶层、家庭经济条件的儿童享受到的教育质量极其不平等。
最近几年，教育腐败也开始加剧教育的不公平。随着整个改革的进行，教育部门也引进了市场机制，有了较多的自主权。但与之相关的制度和规范没有跟上，教育部门和学校就冒出了一些不择手段追求经济利益的腐败行为。“条子生”、“缴费生”、“学校利益集团”等等就是这种腐败集中表现。这实际上是通过权力和金钱的交易来攫取短缺的教育资源，破坏整个教育体制的公平。原来是选拔优秀学生的“保送生制度”、“三好学生”和优秀学生干部加分等一些通行的制度正在成为腐败的温床。这是十分发人深省的。
韩民：产生这种状况的原因，我认为主要是政府的财力非常有限。在发达国家，教育经费占国民生产总值的4%以上，而我国的教育经费始终徘徊在2%左右。在新中国成立之初急需各方面的建设人才，但在财力、物力都非常有限的状况下，国家只能把教育的重点放在小部分人身上，把大部分教育经费投向部分“重点学校”、投向高等教育(而不是义务教育)。
再一个原因是校际之间差距太大，这是目前择校热最为直接的原因。这种差异的形成与建国以来我们把学校人为地分成重点与非重点是分不开的。
《经济观察报》：中国教育资源大致是如何分布的？这种分布状况会对教育公平造成怎样的影响？
韩民：上面说到的各种问题和原因实际上已经在表明一个事实：国家把教育经费、师资力量等教育资源投向了少数(重点)学校，投向了城市的学校。这样就不可避免地会让一些学校饱着、一些学校饿着。有很好的教育资源的学校就可以有非常好的生源，非常好的设施条件，也可以利用目前的“择校热”来收取各种费用、进行集资；另外，大多数学校在教育条件、质量和生源上都左右为难。这样就会大大地加剧学校之间的差距，使得人们享受不到公平一致的教育。
农村的孩子在获得教育资源上明显要比城市孩子少。农村学校在教学设施上，在学习资料的获取上都非常差，很多农村孩子在学校没有做过实验，也读不到文学作品，但他们要和城里的孩子一样参加相同的考试，与城里的孩子进行竞争。这种竞争是非常不公平的，这种竞争明显不是在同一个起跑线上的。
杨东平：在教育资源的分布上，国家其实是重城市轻农村，重视高等教育轻视义务教育。在建国以来的计划经济体制下，国家优先考虑城市的各项待遇，形成以城市为中心的教育体制，各种教育资源向城市高度集中。农村中的农民不能享受到与城市同等的教育，教育也产生严重的城乡对立倾向。再加上中国整个教育的重心也在城市，农村的教育资源和教学设施条件都没法跟城市相比。
义务教育的轻视也是显而易见的。我们的义务教育一直到1986年才建立，这时已经建国37年了。国家的教育资源向高等教育倾斜是非常严重的，国际上有一个标准：人均国民生产总值在600到2000美元的国家，学前和小学阶段、中学、大学三级教育经费的比例应该在40.5：29：17.9；而1997年我们国家三级教育经费的比例是34.25：37.15：20.32。而在高等学校的布局上，高等学校基本集中在大城市。像地方性大学，它们主要是面向本地区招生，但它们大都集中在省会等城市，面向全国招生的国家部委大学，更是集中在北京、上海、西安、武汉等几个大城市。
即便在北京、上海这样的地方，教育资源的倾斜也是异常严重的。教育资源向一些学校倾斜，造成义务教育阶段学校之间巨大的差距，造成只有少数人才能享受好的教育，只有5%的儿童才能进入重点学校。相当多的学校被沦为垃圾学校、流氓学校，完全没有升学率。
《经济观察报》：为什么教育不公问题在目前和可预见的将来越来越尖锐？这是不是同“教育产业化”有关系？您是怎样看待“教育产业化”的？教育产业化会不会加剧中国教育的不公平？
杨东平：义务教育是国家行为、政府行为，所以在义务教育阶段是绝对不能提“产业化”的，在非义务教育阶段有些类型地教育可以发展教育产业。但“产业化”并不是说所有的学校要走同一种模式，现在教育产业比较多的集中在具有实用价值的职业技术教育上，但对于研究型的大学能不能走产业化的道路这个问题，答案是否定的。现在国家正在整顿校办产业，今后的方向就是学校跟校办产业脱离。因为学校自己办产业是很不规范的，如果拿学生来赚钱，这更不合理。
教育产业化具体实行起来可能会对教育公平产生很大的影响。“提倡产业化”每个人的角度是不一样的，有的人是为了发展教育市场，给民办教育提供更大的发展空间，也有人是为了减少对教育的支出，从而减少财政负担。
现在很多地方政府热衷于提“产业化”。他们有一个很大的动机，就是希望通过产业化来解决教育经费的不足，减少对教育的拨款。这是为了卸包袱，而且让学校自谋生路，是非常不可取的。也是提出产业化的最坏的动机。
韩民：我是不赞成笼统地提“教育产业化”的。特别是义务教育，更是不能谈教育的产业化。义务教育是用国家用纳税人的钱来办的“公事”，它应该是公众受益的，更为重要的是，公众在义务教育的享受上应该是平等的。
但在非学历教育，比如职业教育、技术学校等是可以进行市场化运作的。另外，学校的辅助性服务也可以产业化。比方说我们以前的学校食堂，学校自己办的时候，怎么办学生都不满意。现在这种状况有了很大改观，就是因为学校基本上对后勤工作进行了市场化的改革。学生在学校吃得好了，这是产业化带来的益处。这种产业化明显是服务于教学工作的，而且产业化还能缓解学校教育经费的严重不足。
产业化在一定程度上有利于教育的发展，有利于教育(经费)这块蛋糕做大，但我们转念一想：蛋糕做大了，受益最大的又是谁呢？那些原有基础比较好的学校可能要获得比较多的好处。这又涉及教育界一直在讨论的问题：究竟是要公平还是要效率呢？我认为应该先考虑公平。只有在一个比较公平的环境里，效率和竞争才能有序地进行。教育这块蛋糕做大了，但不能只让少数人、少数学校受益。这个时候，国家的政策就应该出来保证绝大多数人(学校)公平受益。
《经济观察报》：在教育公平问题上，国外有哪些经验值得我们借鉴？
杨东平：在国外，公立学校因为是用纳税人的钱建立的，必须一视同仁。有些国家和地区的政策叫做“基础教育均衡化的方针”，也就是说，地方投资的每一所学校，无论是在农村或者城市、贫区或富区，所有学校的占地面积、基础设施必须是一样的。南朝鲜和日本为了打破义务教育的不公平，也有一种“民盟学校”。对那些历史形成教育质量、条件好的学校，政府采取强硬的措施，要求校长和教师定期轮换，人为地要把基础教育阶段的差距拉齐，就是为了保证少年儿童平等的受教育权利。这是一种国家政策，是义务教育的宗旨所确定的。如果家长对孩子有更高的期望，想要享受更多的教育，他们只能自己花钱在业余时间去上补习学校。补习学校很多，而且收费是非常高的，但它们和公立学校是分开的。上补习学校完全是一种个人行为，但在公立学校必须是一视同仁的。现在中国还没有这种概念。中国一般人认为：把学校分成三六九等，用重点学校培养一批优秀人才能够加速现代化。
美国大学对黑人学生很多优惠，比如公立学校录取一个黑人学生，国家给予2个人头的经费。通过这种方式来扩大少数民族和弱势群体的受教育的权利。
韩民：日本是用国家财政的力量来保证整个教育的公平的。日本义务教育阶段的学生教科书的费用是由国库来负担的，学校教职人员的费用由中央与地方政府各出一半。而建校舍的费用基本上是中央、地方和下级政府三三开。我去日本的时候发现：在边远地区、或者是比较落后的农村，那儿的学校也跟城市的学校一样有游泳池等各种健身设施和教学设施。日本有一个很小的岛，岛上只有一个学生，但仍有一间教室，有教师和其他的设施。日本学生在受教育的权利上都有很好的保障，而且他们享受的教育水平和质量都比较均等。
《经济观察报》：政府在解决教育不公平问题上应该怎么做？
杨东平：这就需要政府对基础教育和高等教育实行改革，我觉得在基础教育方面就是要实行“教育均衡化”的方针。绝对不能再人为地扩大学校之间的差距。现在我们开始减少薄弱学校、帮助薄弱学校改善教学设施、条件等，但这种改善是很有限的。关键停止对重点学校的倾斜性支持。重点学校仍然有最好的老师、最强的设施、非常高的择校费，现在大城市中重点学校老师的收入远远高于大学。这实际上是用国家提供的资源为学校自己创造极大的商业利润，而且恶化了整个基础教育的气氛。
关于取消重点学校的问题从1996年就开始提出，现在已经变成了国家的政策。现在已经取消义务教育阶段重点学校制度、实行高初小分离，重点学校不能举办初中，这已经迈出了很大一步。但实际上学校之间的差距仍是非常大。我相信：均衡化的方针会成为以后的指导性的方针。
对于地区之间的差距，政府主要是采取财政的转移支付政策。也就是说国家对西部，或是在同一个省里，经济发达地区能够对落后地区有更多的教育投入和资助，即所谓倾斜性政策。因发展造成的地区差距、城乡差距需要很长时间才能解决，我们现在主要考虑政策问题，因为在已经存在这种状况的条件下，不合理的政策会加剧和强化这种不平等趋势，而不是减少这种差距。
韩民：很重要的是政府应该加大对教育的财政支持，合理分配有限的教育资源，特别是对落后地区、落后学校给予足够的补偿或倾斜性支持。
原先各地学校经费基本上由地方政府负担，现在已经开始通过转移支付的方式来减轻省级和乡镇级财政的压力。政府在这方面已经有一些有力措施。如取消小学升高中的考试，对贫困地区的义务教育学校进行财政补助，帮助它们改善教学条件、更新设备、补充师资力量；在贫困地区普及中小学教育；对一些贫困生给予个人资助，帮助他们完成自己的学业等等。
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