作者：国务院发展研究中心陈锡文副主任

　　粮食购销企业未真正执行政策

　　如果单纯从经济学角度分析很简单：粮食少了价格就升，农民就会多种粮；粮食多了价格就跌，农民就会少种粮。这样的判断符合经济学逻辑，但对于农民来说受不了。

　　中国古话是“谷贱伤农”，粮食多了会伤害农民。也就是说，虽然听任周期变化符合经济学逻辑，但对农民来说只有那么点家底，他经受不起这样的折腾。因此在客观上，从具体的国情国力出发，用各种办法扶持农民、补贴农民，就成为各国政府的普遍做法。

　　我想中国政府在这个过程中的所作所为正是为了避免“谷贱伤农”，为了保护农民的利益，才采取保护价的办法。但是从经济学来说，一旦保护价高于市场价就会诱导农民多种粮，而粮食越多，市场价就越难回升。这是一个很大的悖论：如果不保护，市场的风险就都扔给了农民；但政府一保护，就会在一定程度上扭曲市场信号，使农民盲目生产。这确实是很困难的抉择。

　　我觉得在粮食价格上保护农民是必要的。中国现在仍处于经济体制转轨时期，为了比较平稳地过渡，采取一些过渡性举措是必要的。要从整个经济运行的实际状况和客观要求出发，不能简单地判断某个具体政策是市场举措或是计划举措。

　　对于按保护价敞开收购农民余粮，我举个不太恰当的例子，它有点像在粮食期货中做“多头”。敞开收购就好比是做“多头”，即全部吃进。就国家的财力而言，这是有可能的。

　　但是，做期货的人都知道，就每一次具体的交易而言，很难说到底做“多”对还是做“空”对，做“多”可能赢也可能输，做“空”也是如此。胜负要取决于你对形势的判断，还取决于你的实力和手段。

　　从形势判断，以保护价避免“谷贱伤农”是必要的；就国家的实力而言，财政对保护价也是支付得起补贴的。但是操作的手段有问题。

　　仍用期货打比方，我已经下决心做“多头”了，而且也有实力做“多”，但我是老板，我不直接操盘，而是下指令让操盘手去做。因此操盘手听不听我的指令就成为成败的关键。如果对于老板的指令操盘手是反着做的，就算老板有再多的钱也会被他搞得倾家荡产。

　　粮食保护价收购3年来最大的问题就在这里。政府已经下定决心：我做“多头”，到最后我掌握社会的全部粮源；而粮食总是有需求的，不管谁来买，我再顺价销售就是了。这个思路在逻辑上完全成立，但问题就在于绝大多数地区的国有粮食购销企业并没有真正按保护价敞开收购。这就引发了极大的问题。就是这个思路在操作的过程中出现了大漏洞：我的操盘手不仅没按我的指令全部吃进，反而是按比我低的价格自己在那里买进、卖出，那就等于把老板耍了。

　　按保护价购进的粮食都堆在仓库里，而国有粮食购销企业却在大量地以低于保护价的价格在那里购进、销出，致使库里的粮食根本无法顺价销售。我觉得不少地方的国有粮食购销企业在过去3年里，实际起的就是这个作用。

　　这导致两个很坏的结果。一是原来的政策至少在理论上是可以运转得起来的，不就是政府垄断吗?但由于操作中有大漏洞，就转不动了，再转就转成了无底洞。所以它使得原来的政策设想落空了。

　　二是政府对农民以保护价敞开收购余粮的承诺，在收购部门实际上并没有真正得到执行，所以“谷贱伤农”的局面没有根本改变。最终是造成了两极“伤害”：一是政府付出很大代价保护农民，但钱却没有到达农民的手里；二是既然政府出了粮食收购的最高价，农民就认为还有需求，就还去生产，所以在已经出现供过于求的局面后，粮食的供给仍没有及时调减，造成现在库存过多，市价难以回升，农民收入增长的困难越来越严峻。

　　对于粮食问题干预政策是必要的

　　现在有人批评按保护价敞开收购农民余粮的政策，从理论的角度看也许有道理。但政府需要考虑的事情显然不像理论那样抽象。从经济学角度对这个政策的批评，基本点是认为应当主要依靠市场的力量来解决供求平衡问题。这从大的方向讲当然是对的。

　　但在供过于求的背景下，完全由市场去自动地恢复供求均衡，就等于是将市场风险全部交由农民承担。不管农民的损失，粮食多了就让其跌价，或许可以较快地恢复供求均衡。但是，这个过程中农民将受到什么样的损失、将会产生什么样的后果，你也要做判断。

　　在粮食问题上古今中外都不是只靠市场起作用，在当今的美国也是如此。1998年春，美国市场粮价低迷，克林顿政府就入市买了200万吨小麦用于支援非洲，这就是采取非市场的手段在调节粮食的供求和价格。人们还知道罗斯福时期曾有过政府买了牛奶和小麦倒进海里的事。所以不能认为搞市场经济就不能有政府干预。现在回过头来评价一项过去制定的政策当然很简单，因为有结果放在那里。但困难在于每一步往前走的时候，到底是该往西一点还是该往东一点，步子该迈多大，就不像回过头来做评价那么清晰了。

　　总体来看，粮价政策没有完全实现其目标。除了在理论上继续争论到底该用市场手段还是该用计划手段之外，我认为更重要的问题是，这么大一个政策却没有一支可靠的队伍去执行，这是政策目标没有实现的最基本原因。这涉及到很复杂的社会经济体制和运行机制问题，不是简单地用某一个理论就可以解释清楚的。必须与中国的整个经济、社会发展现状和体制状况结合起来一起考虑。

　　无论如何，有一条可以肯定，由于实行了保护价措施，使得市场粮价没有跌到不可想象的地步，保护价多少起了一点托底的作用。因此一方面要看到政府付了很大的代价，而实惠没有都为农民所得，其中有很大的漏洞，但也要承认农民多少还是得到了一些好处。

　　普遍的钻空子说明政策有缺陷

　　98粮改政策设计的核心，是按保护价敞开收购和顺价销售。以保护农民的价格收购的粮食又要实现顺价销售，也就是说在保护农民的同时试图在财政上不增加对价格的财政补贴(可以补贴企业超储的费用)，这就等于政府只起了一个保护农民的中介的作用。因为真的实现了这个目标，保护价与市价之间的价差就不是政府出，而是谁消费粮食就由谁出。

　　队伍的问题与政策设计不无关系。对于国有粮食购销企业来说，政策设计是，这头要按保护价敞开收购，那头又要顺价销售，就是说政策对企业的约束是在这个过程中不许亏损。

　　从粮食购销企业来说，它至少会作三点考虑：一是如果以保护价购进的粮食顺价销售不出去，发生了亏损算谁的?二是如果市价迟迟达不到顺价销售的水平，购进的粮食迟迟销不出去，企业没有经营收入，职工的工资、福利怎么办?三是如果我这个企业坚持按保护价敞开收，但有的企业却不这么做，那就必然会出现谁按政策办谁就吃亏的现象。

　　这就是劣币驱逐良币，只要不执行政策的企业没有得到惩治，就会有更多的企业不再执行政策，最终就造成整个政策被扭曲。在这三点考虑中，企业受政府委托执行保护价收购但如果发生亏损怎么办?这是最关键的问题，而我觉得整个政策设计中缺的就是这个部分。这就导致企业从自身利益出发，就有可能扭曲政策、不执行政策。

　　而当初政策设计最理想化的地方也就在这里：认为有了垄断这个前提，不论以保护价收进多少粮食最终都可以实现顺价销售。只要做到顺价销售，政府在保护农民上所付出的代价也就不会太大。

　　但这种设计有两个关键因素没有考虑到：一是没有考虑到企业行为与执行政策的关系。以保护价购进的粮食达不到顺价要求怎么办?这个问题不明确，导致粮食购销企业产生疑虑和行为扭曲，结果就失去了垄断粮食市场这个前提。二是没有考虑到在按保护价敞开收购的政策下，农民会是什么行为?农民看到政府公布的保护价还可以接受，而且又是敞开收购，他就不会去调减粮食生产。这两个因素相互作用，局面就会越来越复杂。

　　因此我想，任何队伍在执行政策时都可能会有质量问题，都可能会钻空子，而这种普遍的、大面积的钻空子、不执行政策的现象，显然与政策本身的缺陷有关；而且国有粮食购销企业政企不分又加剧了矛盾。

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