□乔新生

　　随着中国加入WTO的法律议定书起草完毕，有关中国农民与WTO的关系又一次成为了人们关注的焦点。千千万万分散的承包经营户，会不会在跨国公司的冲击下破产？大批的农民会不会涌向城市？中国的农业会不会率先开放？

　　面对这些问题，许多学者提出了自己的解决方案。有学者认为，应当在农民中间进行新的土地革命，通过土地的有效归并，实现规模经营。一些学者还具体提出了“股田制”的构想，认为可以通过土地入股，建立现代农业生产关系。但也有一些学者忧心忡忡，认为大规模的土地归并，可能会剥夺农民手中最后一部分生产资料，使他们丧失最基本的生活保障。有人说，分散经营是中国农民生产力发展的成功模式，但也有人认为，分散经营恰恰阻碍了中国当代农村生产力的发展。在笔者看来，从土地这一最基本的生产资料出发，分析中国当代的农民问题切中要害。但是，如果不能正确理解中国农村土地权利的构架，一切分析无疑是纸上谈兵。

　　长期以来，中国的土地实行国有和集体二元所有制结构。城市市区的土地属于国家所有，农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，都属于农村集体所有。与国有土地不同的是，农村的集体土地实行的是农民集体经营、管理的制度，农民集体组织是真正的所有权人。这就使得农村集体土地经营、管理人拥有比国有土地使用权人更大的权利。但实际情况正好相反，国有土地的使用权人权利的行使要比集体土地的经营、管理者权利的行使容易的多，因为集体组织经营、管理土地受到非常多的限制。通俗地讲，国有土地是所有权派生出使用权，使用权是一种可以转让，可以担保的权利；而集体土地是所有权派生承包权，承包权的取得依据承包合同，而承包合同规定集体土地必须用于农业经营。如果农民集体所有的土地用于非农业建设的，还要由县级人民政府登记造册，核发证书，确认建设用地使用权。打个比方，要在国有土地上进行房产开发，只需办理土地出让手续即可；而要将集体农用土地用于房产开发，还必须首先办理农用地的转用审批手续，经过法定程序批准公告后方可实施。从性质上说，一旦农用地办理批转手续，原农地的受益人除了可以获得一定的补偿外，实际上已经无法从这片土地的再流转中获利了。

　　既然如此，我们为什么不改变土地治理上的二元化结构，实行统一的国家所有呢？如果实行土地的统一国有制，并在此基础上建立科学的土地使用权制度，保证土地经营50年或70年不变，岂不是更能调动农民的积极性吗？事实上，在《物权法》的起草中，已经有学者使用了“农地使用权”这一概念，以区别于非农地使用权。可能有学者认为，中国农地的集体所有制是历史的产物，它是中国土地革命中赋予农民的最基本的生产资料，如果将农地国有化，势必对农民的利益造成损害。然而，现实情况是，如果不理顺中国农地上的所有权关系，则会给中国的农民造成真正的伤害，而改革农地的所有权制度后，反而会使农民的权利更加清晰、丰富。

　　从目前中国农地集体所有制的实在状态来看，所谓集体所有实际上是乡(镇)集体所有、村集体所有和村内集体所有。依照《土地管理法》第10条的规定，土地属于乡(镇)农民集体所有的，由乡(镇)农民集体经济组织经营、管理；土地属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理。由于我国农村的民主选举制度才刚刚开始，这些行使所有者职能的机构还不能真正代表农民的意志，所以，农民在土地上的权利往往落不到实处。媒体近期大量披露的村支书或村民委员会主任擅自作主卖地，损害农民利益的事件，充分说明了这一问题。因此，与其由这些组织行使农地的所有权，还不如由国家行政机关直接行使农地所有权，这样或许更能保护农民在土地上的权利。

　　一些学者提出了另一种改革的思路。他们认为，通过淡化集体所有制，强化承包权同样可以调动农民的积极性。这些学者指出，不管土地归谁所有，只要承包权具有绝对物权性质，能够保证农民通过土地流转获得利益，完全可以实现保护农民利益的目的。这种观点的意义就在于绕开了土地的集体所有制度，以农地的承包权对应国有土地的使用权。但是，当集体承包土地转为建设用地时，仍应办理转用审批手续。这也就是说，土地承包权的权利行使还是会受到限制。特别是在增值较快的建设开发用地上更是如此。所以，强化土地承包权不失为解决当前中国土地生产关系矛盾的一种方式，但从根本上讲，还是应该以农地国有为基础，以使用权代替现行的承包权。

　　有学者提出土地私有化，我们认为是不妥的。还有学者根据我国《土地管理法》第10条的规定，认为我国集体土地的经营、管理单位如此具体和狭小，实际上已经私有化了。我们认为这种观点也不对，因为依照法律的规定，现行的集体组织机构只是对土地行使“经营、管理”权，与绝对的所有权还有很大的差距。解决当前中国的“三农”问题，既可实行农村土地国有化，也可充实农民的承包权。只有这样，才能应对WTO的挑战。