财经分析：城乡统筹就业与利益关系调整
作者：农村劳动力开发就业试点项目指导小组办公室调研组黄华波
应对城乡统筹就业问题的种种误解及改革的困难，要求在工作中采取务实、稳健的态度，因地、因时、因势制宜地采取相应的工作策略。
(一)思考问题的出发点：变化的利益关系
城乡统筹就业，涉及多个层面、多个方面的制度和体制，是一项十分复杂的系统工程。在试点工作的初期，各试点地区普遍存在认识片面或认识不够的现象，对该项工作的难度和艰巨性认识不足。因此，很多地方热衷于申报这一试点，而没有对本地的实际作深入的思考，一些地区的试点方案仅限于建一个较现代化的职业中介机构，而没有在体制上、机制上作更深入的研究和分析。
城乡统筹就业改革，最核心的一点在于涉及政府、集体、用人单位、劳动者个人利益关系的调整，涉及到城乡劳动者福利水平的相对变化。从利益格局的变动看，统筹就业改革可以分解为几个层次的问题：
第一类是对政府、企业、劳动者个人都有利的改革。常熟的部分乡镇区(如辛庄镇)，政府希望外地劳动力进入以便扩大镇区规模，促进当地服务业发展，企业希望大量外地劳动力进入，降低用工成本，提高员工素质。外工进入则可以得到远高于在家务农的收入。由于当地经济发展的条件较好，职业岗位供过于求，外工进入并不会对当地职工的就业产生明显的不利影响，反而可以使本地人有更多当老板的机会。在此前提下，打破就业体制的三先三后限制，是一种最为典型的帕累托改善，没有人的福利水平降低，所有的福利水平都上升。这种制度层面的问题属于最易改革的一类，地方同志称为一层窗户纸。
第二类制度改革涉及部分群体福利水平相对下降，而部分群体福利水平上升，且总的福利水平增加。这也是一种帕累托改善。如一些地区就业压力相对较大，本地存在部分下岗、失业人员。这种情况下，放开城乡就业壁垒，允许外地劳动力同等条件进入本地劳动力市场，政府可以降低当地的劳动成本，增强吸引外资的潜力，活跃地方经济，增加财政收入。但同时会增加本地人员失业的风险或引起本地失业人员抗议的不稳定风险，本地失业下岗人员则会承担更大的就业竞争压力，但由于大量外工的进入，增加了其从事服务业的机会，也可以得到更多的财政支持。
第三种情况是大多数群体的福利水平下降的改革。如强行在外工中推行社会养老保险，无疑是增加了企业用人成本，减少了职工的即期收入，对于更看重即期收入的农民工来说，福利水平是下降的，这种改革就不是帕累托改善。当然不排除某些情况下这类改革转化为帕累托改善的可能性，如企业增加福利开支更有利于实现留住员工的愿望(留住员工的动机强于支付较高福利的降低成本动机)，职工(农民工)的长期预期收益意识大于即期收益意识，这种条件往往是相对于外工较高的收入水平、企业完成了资本的原始积累而趋于成熟的背景。
可见，影响社会保障一体化的有利因素，集中体现在较长远的社会效益和管理效益上，而弊端主要在于即期费用和成本的增加。这就不难解释：经济收入较高、素质较高的劳动力更希望参加社会保障提高保障水平，经济较好的地区也愿意，因为有利于当地社会经济的长远发展。但具体工作中则要因人、因企、因地而异，同一地区不同的企业应有不同的要求，不同的劳动者有不同的顾虑，也就是要体现灵活性。因此，农村劳动力的社会保险，不应一步到位强求与城市一样强制性高标准的社会保障，而是应遵循自愿、渐进的原则。
(二)体制的突破口——就业制度的改革
试点工作千头万序，仅需要清理、修改或废除的政策文件就涉及就业、社会保障、户籍管理、教育等多个方面，出台新文件更需要大量的协调与试验。因此，有必要寻找一个突破口，以此推动城乡统筹就业的改革工作。从调查情况看，目前试点地区的工作热情普遍不如去年申请参加试点之时，这是一种进步，说明这些地方进行了认真的思考与研究，真正发现了城乡统筹就业这种简单的提法后面更深层次的障碍与打破这些障碍的艰难。
在突破口的选择上，威海和常熟不谋而合，都提出要以就业制度改革为突破口。就业制度是统筹就业中最为迫切、最为容易改革的方面。判断制度改革的难易，一个重要的标准是其涉及到的利益关系格局的变化程度，从调查情况看，就业制度的改革在两市基本上是一种典型的帕累托改善，因此各方面要求改革此项制度的呼声很高，也十分支持这一改革。如常熟提出“以就业制度的改革为突破口，保障制度的改革为配套，有选择地推进医疗保险难点的改革”的思路。
同时，就业制度的改革，相应又表现为几个层次的问题：一是不涉及利益关系调整的基础性工作。如建立城乡一体的就业登记制度；二是涉及到利益关系的，如市场放开与市场准入，包括劳动力市场和职业中介服务市场等。在就业登记制度方面，威海、常熟不约而同地提出建立农村登记就业制度。这是一种相异于城镇登记失业制度的想法，即对农村劳动力中有转移要求的人员进行失业登记，以登记人员的就业率作为判断工作成绩的标准。在劳动力市场的准入与歧视性收费方面，由于一些歧视性的政策受到用人单位的抵制已失去了操作性，或在具体的操作中已不予执行，因此他们认为要做的工作只是把暗中进行的措施合法化，如取消三先三后的限制及歧视性的收费限制，所以这种政策的突破也最为容易。
(三)地域的突破口——发挥中心镇的作用
中心镇是经济发达地区在经济实力、资源聚集力与经济辐射力较强的镇，中心镇一般由县、市政府选定并给予一系列促进发展的优惠政策。目前全国各地的中心镇已达4000多个，占全国建制镇的1／5强。如果将就业制度及其招工制度的改革视为城乡统筹就业改革在体制上的突破口，那么，充分发挥中心镇的作用则是改革在地域上的突破口，特别是在社会保障的一体化方面，更是要重视中心镇这个载体。这是基于中心镇特有的优势：
一是中心镇一般是仅次于市县中心区的经济中心，经济发展较快，就业需求量大。因此需要更为灵活的用工制度，容易取得就业制度的突破。二是中心镇一般有更为灵活的政策权限，这正好是城乡统筹就业试点工作必需的政策自由空间。三是中心镇对人口聚集的渴望。这是其相对于市区政府和落后地区乡镇政府不同之处，也是其迅速执行户籍制度改革的动力。四是中心镇往往有比较完善的劳动服务管理机构，其职能基本涵盖了县级劳动保障部门的职能。这是推进城乡统筹就业试点工作的组织基础。五是相对于县市或更高级别的行政范围而言，中心镇规模相对较小，经济形式也比较简单，国营经济成份相对较低，历史问题较少，因此开展一体化的社会保险试验要简单得多、容易得多。威海市茼山镇、常熟市新港镇等中心镇政府在这方面的考虑与试验说明了这一点。
(四)政策制定的检讨
两市的实践还反映出另一个引人深思的问题：我们的有些政策从一开始就难以被执行，从而根本就没有很好地执行过。一个重要原因在于政策在论证过程中缺乏严密性，没有充分考虑到地方及有关群体对政策执行的反映。这里有一个宣传不够的问题，但更多的是政策本身的合理性或适时性问题。
如威海荣城市曾大力推行证卡合一制度。1999年底，该市召开了各镇乡镇劳动管理服务站站长会，向每个外工发了1封信，信中要求春节后每人带1张外出就业登记卡，他们的预计是2000年春节后该项工作可以取得根本的突破，可以大办一次证卡，但实行的效果很差，1年来登记的仅2万人，办证的仅1千人(占应办人数的1%)。综合劳动保障部门和外工的看法，出现这一现象主要有三个方面原因：一是办卡花钱(有的地方高达180元)；二是外工不知道，只是随大流而来；三是源头管理薄弱，不方便办卡或不知道到哪里办卡。
不合实际的政策不仅得不到贯彻执行，也影响了政策体系的权威性，相当于给地方一种信号：有些政策可以执行，有些政策可以不执行，有些政策可以有选择地执行，而不论这些政策本身有没有赋予地方这种权限。
因此，我们在制订政策的过程中，必须充分考虑政策的调节对象对政策的态度与可能采取的反映，出台的政策必须保证严格执行，对没有被有效执行的政策法规应及时进行修订或清理，合理的要加大执行力度，不合理的则应及时改正。