贾康/文

　　不久前，听某市一位税务系统的局长同志说，他们那里原来指令性的税收稽察任务指标(即要求必须查出的偷漏税金额)已经取消，因为到底能够查出多少违法偷漏税额，显然是无法按行政指令安排的。与此事同理，我想谈一下现行指令性税收收入任务指标问题。

　　我国各级税务机关，每年都有具体的征税数量任务目标，并一向是把这种任务作为指令性指标布置的。然而，一旦我们对这种“指令性”的性质“较一较真”地考察一下，就可以发现，它是缺乏法理依据的。

　　众所周知，税收作为政府筹集财政收入和调节经济与社会生活的手段，必须严格地依托于法律。于是，“依法纳税”、“依法征税”、“应收尽收”，这些都名正言顺地成为税收征管工作的要求。那么，在依法治税框架下，收多少税可不可以由行政指令事先确定好呢？

　　从逻辑上说，这需要看行政管理部门的预测能力和水平如何，即能不能测算得非常准确。影响某一财政年度税收收入数量的主要因素，大致说来，一是经济发展情况，即GDP增长率、企业效益水平等的变动；二是税制自身设计的情况，即税种、税基、税率、税目等相关规定的调整变动；三是征管效率的情况，即能够在多大程度上防范、抑制偷漏税等造成的税源流失。三者之中，首要的是经济发展——正如人们常说的：没有经济发展，税收便成为无源之水。

　　世界各国的基本事实，包括我国的具体实践都反复证明，不论政府管理部门、研究机构和决策者如何高明，信息处理和预测手段如何先进，都远没有把握保证自己关于当年GDP增长率和企业盈利水平的测算十分准确。能做到比较接近，就非常不错了。至于每一个地区的具体预测数值的准确性，则更是无法保证的。因此，我们姑且不论在政府下达税收任务时，另外两个因素即税制调整和征管水平因素的效应能否测算得准，仅仅从经济发展变化这个因素看，把应当基于当期GDP增长和企业效益等方面变化的预测而形成的税收收入测算数，规定为指令性任务指标，就是站不住脚的。因为测不准，以现实出发，合乎税收本性的要求应当是：强调依法征管，在“依法”的前提下收到多少就是多少，而不应强制规定一定要征收多少。

　　值得注意的是，1998年第四季度，我国全国人大宣布今后年度GDP增长率指标不再作为指令性指标，而是作为预测性、规划性、指导性的指标，这无疑体现了对经济规律的尊重，代表着在我国传统体制向社会主义市场经济新体制转轨中，宏观管理上的一个历史性进步。既然我们对GDP指标已如实承认它不应具备指令性，那么由GDP等因素测算而来的税收收入数量，还能具备指令性的逻辑前提吗？丧失了这个逻辑前提，我们便只能得出这样的分析结论：在“依法治国”、“依法治税”框架下，不存在把税收任务作为指令性指标看待的法理依据和管理基础。

　　现实生活中，由于把税收收入数额作为指令性任务指标而带来的负作用，确实需要正视。从各地调查中了解的情况看，比较明显和突出的问题，一是为完成征收任务不讲道理征“过头税”(包括把屠宰税这种“猪头税”征成了“人头税”)；二是以“列收列支”、“贷款空转”等手法“掺水使假”应付任务考核(据反映，有的县税收掺水的比例竟可高达40%以上)；三是一旦完成当年任务，该征的税款也不再征收入库(尤其在一些较发达地区)，这种种扭曲现象，不一而足，都脱离了依法治税轨道，都与完成指令性任务的压力或完成后的“放松”密切相关。若要有效解决这些问题，除需努力提高税收征管人员执法水平、加强税务稽核监督等外，看来，十分关键的治本之策，就是取消税收收入目标的指令性，使之与GDP一样，作为预测性、规划性、指导性的指标。不如此，不足以有效减少为完成税收任务而发生的种种“权比法大”的现象。

　　当然，在具体工作中实现这个转变，还需要一系列条件的配套。宏观层次上一个重要的技术性配套条件是，当税收实征数与预测数发生负的差额，使运行中的财政收支预算出现入不敷出的缺口时，政府怎么办？一个较合理的选择是：借鉴市场经济国家的经验，以发行短期公债的手段来筹集资金予以弥补——而不是脱开法理依据去下达“多收”指令。