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瞭望:家庭财产申报六大缺陷制约中国终端治腐

http://finance.sina.com.cn 2003年09月05日 14:53 中国新闻网

  中新网9月5日电 最新一期《瞭望》周刊载文称,在中国,随着党风廉政建设和反腐败斗争的深入发展,不仅提出了源头治腐的基本思路,而且也把“终端治腐”纳入了重要日程。

  而家庭财产申报制度则是“终端治腐”的一项重要措施。文章指出,1995年中办、国办联合颁布了《关于党政机关县(处)级以上领导干部收入申报的规定》,《规定》实施以来
,在一定程度上增强了县(处)级以上国家公职人员家庭收入的透明度,强化了对县(处)级以上领导干部的经常性监督。但是从《规定》颁布八年来的实践看,其作用是很有限的。效果并不理想。

  文章说,究其原因,主要是因为《规定》本身存在较大缺陷:

  申报主体范围过窄

  《规定》所指申报主体仅只是“各级党的机关、人大机关、行政机关、政协机关、审判机关、检察机关中县(处)级以上(含县处级)领导干部”,“社会团体、事业单位县(处)级以上领导干部,以及国有大、中型企业的负责人”。而我国的国家工作人员超过2000万,县(处)级干部只是其中极少一部分。同时还与《刑法》第395条规定的“国家工作人员巨额财产来源不明罪”的犯罪主体范围不一致。如果只规定一部分国家工作人员作为财产申报的主体,而另一部分国家工作人员却不是财产申报的主体,既不符合法制平等原则,也与现行法规严重脱节,造成法制的混乱。申报范围不周延《规定》所列举的申报财产范围只是包括工资;各类奖金、津贴、补贴及福利费;从事咨询、讲学、写作、审稿、书画等劳务所得;事业单位的领导干部、企业单位负责人承包、承租经营所得等四个方面。同时,《规定》只界定为“收入申报”而不称“财产申报”,表明申报的只是申报主体个人的部分收入,而非全部收入,更非财产状况。我们知道,“收入”与“财产”是两个不同的概念,前者是指未来所得,后者是指过去收入的累积。“财产”当然包括“收入”,而“收入”不能涵盖“财产”。上述4项申报范围,既没有包括申报主体收入的全部,比如继承的遗产、受赠、偶然所得以及从事证券、股票等风险投资所得收入,更没有包括申报主体财产的全部。根据我国《民法通则》的规定,财产包括动产和不动产,也包括债权与债务。仅仅申报个人的部分收入,而对家庭的全部财产不予申报,就不难理解《规定》为什么在执行过程中流于形式、形同虚设了。

  申报操作性设计不科学

  《规定》所设计的只是一年申报两次、半年申报一次的日常申报制度。从国外立法看,国家公职人员的财产申报一般设有初任申报、日常申报和离职申报三种制度。初任申报,即出任国家工作人员之初的一定时期(比如说一个月或者二个月)内,就其现有的财产状况进行申报;离职申报,指国家工作人员因特定职务任期届满,或者不再从事国家公务活动,或者因年龄等原因而离退休时,必须申报其全部财产。仅仅规定日常申报,而不规定初任申报与离职申报,其不足之处非常明显:不能将申报主体的财产状况自始至终置于监管之下。应该说,《规定》对申报种类单一的规定,客观上给申报者留下了太多的游移空间,是一个比较明显的疏漏。

  受理机构缺乏权威性

  《规定》所规定的是各单位组织人事部门负责接受本单位申报人的收入申报,并按照干部管理权限将申报材料送相应的上级组织人事部门备案。显然,单位组织、人事部门是所属申报人收入申报的受理机构。组织部门主要是指党的干部管理机构;人事部门主要是指国家机关、企业事业单位的干部管理机构。而按照国外立法,财产申报的受理机构多是法纪监督机构。组织、人事部门作为收入申报的受理机构,虽然具有方便、灵活、快捷、直接的优势,但却缺乏监督权威,具有随意性,很难真正承担起申报财产的稽核工作。而负有监督检查职能的党的纪检部门和行政监察部门并不受理申报,只对执行情况进行监督检查,极大地降低了财产申报制度应有的功效。

  违反申报要求追究过轻

  《规定》只是规定对申报人不申报或者不如实申报收入的,由所在党组织、行政部门或者纪检监察机关责令其申报、改正,并视情节轻重给予批评教育或者党纪政纪处分,而没有规定法律责任。不难看出,对违反《规定》的申报人,主要采取批评教育为主、纪律处分为辅的责任制度。这种责任制度过于“理性”和“温柔”。而国外立法除对违反者规定了相应的纪律、行政处分外,还规定了严格的刑罚制裁措施等。

  该明确的未规定

  《规定》对诸如申报资料的转送、申报资料是否公开等必须规定的问题没有规定。国外立法都规定了申报资料因公职人员的调任而予以转送的程序,以保证申报资料的连贯性。对公职人员的财产申报资料是否公开也作了规定。综合起来有三种情况:有的规定全面公开,如美国;有的规定经受理机构负责人许可,申报资料可以查阅、复印,如韩国;有的规定除申报人个人自愿对外公开外,受理机构无权公开其申报资料,如英国、日本等。我国财产申报制度对上述内容不加规定,一旦国家工作人员调任,其申报资料是否应该转送、如何转送申报人的新单位?财产申报资料是否可以公开?在何种程序上公开?如果规定不能公开,但若造成了申报人财产申报资料的公开,应该承担何种责任等等,都没有依据,形成立法上的空白,因而缺乏可操作性。

  此外,文章也指出,在申报的具体操作过程中也存在不少问题。主要表现是申报受理机构只是被动接受申报,而没有采取过硬措施进行监督、检查和调查核实。一般是申报人填报多少算多少,在一定意义上说,只是走一走过场而已。(李一帆)


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