执政者基因：十六大后中国官员选拔新思维

　　本报记者 张静 北京报道

　　通向“服务型政府”之路：

　　十六大后中国官员选拔新思维

　　WTO要求中国政府全面接轨，十六大要求中国政府深度转型，内外的合力，史无前例地将中国政府官员推上了改革的浪尖。

　　“2003年即将启动的新一轮政府机构改革，还将有30%左右的减员，”中国政府官员培训的最高学府之一——国家行政学院教授、宪政法和行政法专家杜刚建说。

　　这位曾参与中组部全国领导干部公开选拔考试规则制定以及十六大报告政府改革部分内容起草工作的专家指出，中国政府体制的最根本问题在于“权力异化”，政府机构改革的最根本问题在于“没有依法改革”。

　　官员选拔体制，由此成了重中之重。

　　进一步开放官员培训市场

　　《21世纪》：国家行政学院和中央党校都是国家级的官员培训学校，前者下属国务院，后者下属党中央。应该说，前者主要面向中高级政府官员，后者主要面向党的中高级干部。但实际上，党校也培训政府官员，行政学院也培训党的干部。这两者有什么区别呢？

　　杜刚建：国家行政学院是在十三大时(1988年)，为了实现党政分离、推行政治体制改革、加强干部队伍的培训教育而设立的。从十三大开始筹建，经十四大、十五大，在江泽民同志的直接关怀下逐渐有成。

　　这两个系统，其总部是独立的，在15个省市也是彼此独立的，其余地方则是同一机构挂两个牌子。

　　现在国家行政学院拥有教职工近300人，中央党校则有近2000人。按照将于2003年启动制订的新《党政干部教育培训大纲》的精神，即“加大培训力度、加大培训投入和加强培训管理”的要求，这两个系统的人员在下一轮的机构改革中可能不大会精简。

　　其实，执政党有自己的学校并不奇怪，关键是它跟国家财力之间是什么关系。利用国家财力建如此大规模的党校，并把主要公务员、主要领导的培训任务集中于此，这在世界上是独一无二的。

　　《21世纪》：有不少学者认为，中国加入WT0受冲击最大的是政府。十六大也提出，政府要彻底向“服务型政府”转变。这些都对政府官员提出了新的挑战和要求。在此背景下，刚刚结束的全国组织工作会议在干部培训方面有何新思路？

　　杜刚建：此次会议明确提出，从2003年开始，国家财政和各级政府、各级党政部门要加大对干部培训的投入力度。用5年的时间，争取将全国县处级干部约50万人全部轮训一遍，也就是说一年要培训10万人。

　　党校和行政学院系统是主要培训渠道，同时允许一部分有条件的大学承担干部培训任务，并有计划地在普通高校中建立干部培训基地。

　　这些有条件的大学主要还应该是教育部所属的36所重点高校。其实近几年来清华、北大和人大等高校已经开始尝试承接干部培训项目，下一步是要进一步放开。

　　因为市场机制缺乏，我们党政系统的官员培训目前存在一些需要改进的地方。比如说课程不完全符合需求。还有课程过于陈旧，相当一部分教材还不能保证5年翻新。此外，某些课程的意识形态过强，行政学院的此类课程比例约为1／3～1／2，中央党校则在1／2以上。相对来说，高校可以在这些方面形成优势。

　　《21世纪》：国家是否有专项财政拨款支持有条件的大学承担干部培训任务呢？现在每年我国投在官员培训上的费用是多少？

　　杜刚建：入选学校可以通过收费解决。比如清华大学的EMBA，招收300多人，每人收20万，约6000万元。

　　我们可以估算一下。每个干部5年内至少轮训一次，一次3个月，开销最少1万。5年要求轮训50万，算起来整体差不多50个亿。这还是按照国家规定需要国家财政支出的部分，还不包括干部个人自愿支出的培训费，以及送官员赴海外留学的费用，后两者的支出应该远远大于前者。比如今年清华、国务院发展研究中心和哈佛学习的三方培训项目，一名官员在哈佛学习2周就需7500美元。

　　按干部轮训3个月的标准，国家行政学院总部每年差不多能培训1000人，省一级每个省5年顶多培训2000多人，32个省市约计6万，加上地县级，整个行政学院系统5年培训15万不得了了。党校系统的规模大，就算它能培训20万人。这样加在一起是30万，离50万的目标还差20万。这20万将主要由高校来承担。况且，省以下行政学院系统和党校系统基本上是合在一起的，所以，应当鼓励普通高校大力举办干部培训。

　　十六大之后的干部培训政策

　　《21世纪》：为适应十六大之后的新要求和新形势，我们的干部培训最需要解决的问题是什么？

　　杜刚建：80年代中国的各方面改革，从政策层面来看，可以说是自上而下的。90年代改革的根本特征发生了变化，是自下而上的。而十六大要推动的改革，既有自上而下的内容，也有自下而上的鼓励地方创新的内容。

　　1999到2000年，我在参加中组部主持的全国领导干部公开选拔考试制度的方案设计中做过一些调研，当时感觉是地方上在经济上要发展，要求打破现有的框架进行制度创新。

　　这样，一方面地方积极要求改革，另一方面高层也发现了改革的必要，两头的压力压中间，而中间层的思想还不够开放。中间是什么，中间就是干部培训需要解决的问题。

　　从地方政府层面来看，也存在这个“中间层”问题。比如说一个市，一般市长一上任就会提出各种发展方案和措施，但是，各个部门往往改革动机和力度相对欠缺。

　　改革动机缺乏原因我归结为4句话。一是“政府权力部门化”，政府的权力逐渐被下属部门攫取，也就是“政府权力异化”；二是“部门权力利益化”，部门以一定规章将权力固定下来，这样，要改革的话，政府首先要跟部门协商是否能放权；三是“获利途径审批化”，部门将权力与利益结合的手段是行政审批；四是“审批方式复杂化”，把审批变得越来越复杂，把政策的执行变得越来越困难，给企业造成很多门槛，据此收取费用。

　　《21世纪》：您在授课和调研时接触了大批来自全国各地的各级官员，您认为目前我们国家的干部队伍在素质上存在哪些问题？这些问题该如何解决呢？

　　在干部的文化素养方面，我认为存在如下问题。首先是干部的年龄层次偏大。近几年经过几次整体更换，干部的年龄结构有所改善，广东等沿海地区处级干部平均年龄在30岁以上，但是西部还都在40岁以上，差距有10年之大。其次，是干部的知识结构陈旧。现在处级岗位上的干部，接受的教育基本上是5～15年以前的，可以说大多是计划经济体制下的内容。

　　要解决上面提到的这些问题，首先是解放思想。其次，是加快干部的知识结构的更新。刚召开的全国组织工作会议明确提出，培训课程要与国际接轨，要加大外语培训，要培养一批懂外语、懂专业、懂国际规则的，善于在国际场合运作，善于进行国际谈判的干部。最后这一点也是今年中组部、人事部提出来的新要求。

　　最后，也是我认为的最重要的一点是，要加快政府干部与企业干部之间的相互流动。从党的干部队伍现状来看，其实相当一部分需要更新思想观念。在淘汰的同时，要吸引有经验有能力的企业人员进入政府。

　　过去5年有一部分企业干部进入政府，但数量还不多，而且政府与企业之间的流动机制还未形成。对国企与政府间的人员调配可通过组织部门适当加强。对于民企和三资企业，现在很多地方的公开招聘还不允许这部分人员参加，下一步应该扩大公开招聘面。

　　《21世纪》：您说的应该淘汰的这一部分是多大比例？具体是什么样的人？是如何计算出来的？

　　杜刚建：我认为至少还有20%～30%左右的减员空间。这部分人中，比如那些文化素质不高的人、原来由部队转业到机关后又缺乏学习机会的人。中央政府现在管理的事项大约是28000件左右，按照WTO的规定和十六大的精神，至少有30%的职能需要精简，地方也是如此。这样，人员就应做相应的调整。

　　我认为十六后还需要3次大的机构改革，3次30%的精简，到第15年，我们的政府职能和人员规模才能基本稳定下来。从80年代开始的4次大的机构精简，存在的最根本问题是每一次都出现了回复现象。1998年的减员最富成效，国务院一下子减员47.8%，但是减完后2年就有回潮现象。

　　《21世纪》：您提到了官员谈判能力的问题，为什么要在培训中加强谈判能力呢？

　　杜刚建：这是国内国外两方面的需要。从国内来说，政府管理从前是以计划经济体制下的行政命令和管制为主，官员对于企业和公民的态度往往是居高临下的官僚作风。按照十六大的精神，政府职能要根本向“服务型政府”转变，这要求政府要摆正位置，要善于通过谈判与企业和公民达成一致。将来这方面将会有很多的谈判制度会出台。十六大同时也提出，要加强政府间关系的调整，这包括中央与地方政府、地方政府之间等等，也就是要深化行政管理体制改革的问题。从明年开始启动的政府机构改革中，也将逐步建立政府间的谈判和协商机制。其实，1994年分税制之后，中央与地方在税制方面一直采用的是谈判机制。

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　　2002年12月30日 21世纪经济报道 第4版