宋石男

　　近日，由中国疾控中心控烟办牵头发布的报告《控烟与中国未来》引起广泛关注。报告称，中国在签署《国际烟草控制框架公约》(以下简称《公约》)至今的7年中，吸烟率居高不下，烟草已成中国人健康的“首席杀手”；中国控烟履约绩效得分很低，位居参与国末尾。报告还发布了一系列触目惊心的数据：自签署公约后，中国香烟生产量从2002年的17224亿支猛增为2009年的22901亿支；2010年，中国因吸烟产生的直接医疗费用达664.75亿元；预计到2020年，中国归因于烟草死亡的人数将达到200万人，占世界总数的21.3%。此外，中国曾承诺今年1月9日前在室内公共场所和室内工作场所实现 100%禁烟，不但未实现，二手烟受害者在最近3年内还增加了2亿人。这一切，意味着中国的控烟承诺沦为空头支票。

　　不少人认为烟草业的阻挠是控烟效果不佳的根本原因，可仅仅将中国控烟失败归因于烟草业阻挠，未免“太简单，有时候甚至幼稚”。烟草业当然要阻挠控烟，就像妓女要反对扫黄，大哥要抵制打黑，这是很自然的事。西方发达国家的烟草业也长期阻挠控烟，但吸烟率仍逐年下降。为何中国的烟草业就能顺利阻挠控烟？因为他们有三个好朋友：慈祥的监管部门、温情的控烟政策、风行的香烟社交。

　　监管部门太“慈祥”

　　先看控烟的相关监管部门。据 《烟草专卖法》，烟草行业的监督权属于国家烟草专卖局，它同时又是中国烟草总公司。这种制度安排，无异于请温格来裁判阿森纳的比赛，自然难以有效规制烟草业。

　　此外，为履行《公约》，2007年4月国务院批准成立由发改委、卫生部、外交部、财政部、海关总署、工商总局、质检总局、烟草局等组成的《公约》履约工作部际协调领导小组。其中财政部与烟草局是与烟草业有直接利益关系的部门，烟草局不用赘述，财政方面，烟草业为国家贡献的财政税收仅次于石油行业，2009年达到4163亿元，差不多只靠烟草税收，就能支撑全国政府采购费用的2/3(2009年中国政府采购规模为7413亿元)。就利益关联而言，财政部与烟草局都不应出现在履约领导小组中。

　　有专家因此建议在发改委下增设“国家控烟局”，我对此同情但并不同意。中国的官僚机构已经是人类史上最臃肿的了，再设一个控烟局，极可能是又多了一个吃财政饭的司局级单位而已。我们有全民体育司，没见全民体育就上去，我们有安监总局，矿难也没减少，我们有卫生部还有质监总局，还不是有大量不安全食品在市面上出现？在我看来，控烟的关键在法律政策约束与社会风气转化，不在多挂几个官僚机构的牌子。

　　执法主体乏力

　　再看控烟政策。最主要的是公共场所禁烟，这是当下热门话题，也略有争议。自由与安全的关系一直是公共政策的悖论问题，禁烟涉及的正是吸烟者的自由与被吸烟者的安全的问题，由于“不受害的自由”高于“受利的自由”，我支持在公共场所控烟。当然，公共场所的界定也会存在一定争议。比如商场或饭馆，不抽烟的顾客可能认为是公共场所，需要禁烟；抽烟的则可能认为是老板的私人产权，只要老板不禁烟，老子就抽！不过这个问题不难解决，因为多数商业场所都会遵从法规政策及社会主流习俗，以最大限度地讨好更多顾客，所以一旦法文明确规定公共场所禁烟，同时人们对此达成文明共识，则在公共场所禁烟或不会如想象中这么艰难。问题是，目前公共场所禁止吸烟的规定是依据《公共场所卫生管理条例》及其《实施细则》，其中未对公共场所进行分类要求，只是笼统禁止吸烟。然而，公共场所如幼儿园、中小学、医院等需要全面、严格禁烟；娱乐场所就没必要那么一刀切。此外，目前作为公共场所禁烟执法主体的是各级爱卫会(他们也管随地吐痰)，但并非行政机关，仅是一个无独立法人资格的松散机构，其法定职责是“协调”。相比之下，香港修订后的《吸烟(公众卫生)条例》就明确规定，在公共场所和工作场所全面禁烟，执法主体是香港控烟办公室，违法者最高可罚 5000 港元；而在美国，有49 个州制订了公共场所禁止吸烟的法律，其中45 个州的法律对政府部门禁烟，24 个州对私营部门禁烟。2009 年，美国总统奥巴马签署发布《家庭吸烟预防与烟草控制法案》，使美国食品和药物管理局在监管烟草行业方面获得前所未有的权力，包括在学校300米范围内禁止烟草广告和对全部经营性公共场所检查的权力。

　　“鹤舞白沙”，广告飞翔

　　除了公共场所禁烟，还有两种重要的控烟政策：一是税收价格手段，二是烟草广告限制与包装警示。这两种政策在中国都温情脉脉。尽管2009年5月以后中国烟草税率再次上调，甲类卷烟调整为56%，乙类卷烟调整为36%，卷烟批发环节还加征5%的从价税，仍远低于西方发达国家水平—2007年欧盟国家卷烟平均税负已超过70%，2009年后更高。此外，增加税率本为提高香烟价格，增高消费者进入门槛，从而达到控烟目的，但在中国却是提税不提价，理由是为了“保持市场稳定”。这就使控烟的税收价格手段沦为财政增收手段(2009年中国烟草税收同比增加864.6亿元，增长26.2%)，产生不了多少控烟效果。甚至，加入《公约》后，中国烟草总公司曾公开宣布应对之策，包括用高价烟的利润补贴低价烟，稳定低价烟价格，进而使行业生命线—烟民的数量增加，或起码不减少。因此，以目前的状况来讲，仅靠上调烟草税显然不足以兑现控烟承诺。

　　至于烟草广告限制，在中国也有特色应用，现有《广告法》和《国家烟草广告管理暂行办法》并未全面禁止烟草广告：烟草销售广告不能直接打，但烟草厂家的形象广告可以打。于是什么“山高人为峰”的红塔山广告，“鹤舞白沙”的白沙广告等就四处可见。成都有家烟草厂，做形象广告的词居然出自梁启超的《少年中国说》，少年强则中国强云云，非常搞笑，就差没直接喊出“少年抽烟则身体壮，少年身体壮则国家强”了。也在四川，还有烟草厂家捐建希望小学，标语上写着 “烟草助你成才”。

　　烟草包装警示方面，《公约》中明确要求“在烟草制品的包装和标签上带有说明烟草使用有害后果的健康警示语，这些警示语应该是大而明确，醒目和清晰的。宜占据可见部分的50%或以上，不应少于30%，可采取图片或象形图的形式”。中国烟草业却大搞内外双重标准，在境内销售的烟盒上按30%最低标准设置色彩单调的健康警语，且全部为文字形式；在境外销售的烟盒上则采用规范的图片警示，比如中华就有覆盖烟盒三分之一面积的大黄牙或烂喉咙的图片，望之悚然。中国烟草业这种做法遭到国际社会指责，中国政府代表在2008年《烟草控制框架公约》缔约方第三次会议上发言时，竟这么解释：“我们并不反对使用警示标志，但在国内，有一些操作虽不涉及到法律和行政，也不涉及到健康，而是涉及到文化和民族感情。在中国生产的所有卷烟上的图案代表中国最重要的文化，名山大川，具有历史文化的积淀，也有风景名胜的写照。很难想象在这优美神圣的字眼上，放上难看的图片，这是对广大公众的侮辱和不尊重。”这样的解释，只有火星来客或者天朝来客才能说得出来吧。

　　“社交烟文化”是社会基础

　　最后是烟酒社交的习气，人们耳熟能详，不需要展开说了。在中国，抽烟是社交的重要方式，所谓“烟酒不分家”，抽烟和喝酒，是有中国特色的重要援助交际手段。有时香烟还会作为奢侈品出现，反映主人的社会地位，甚至成为腐败的润滑剂。原南京江宁区房管局长周久耕落马，导火线就是被网友人肉出的一盒九五至尊香烟。因此，控烟在中国，要面对的除了政府部门的颟顸、法规政策的疲软与烟草利益集团的强悍外，还有畸形扭曲的“社交烟文化”。

　　要真正兑现控烟承诺，我们需要精心立法且严格执行，合理有效地运用税收价格手段，严格限制烟草广告，增强包装警示力度，在全社会倡导普及关于吸烟的文明观念，简言之，不外乎“礼”、“法”二字。这场事关国人健康与文明的控烟战争，我们也许还要打很久。

　　作者系知名撰稿人