南方周末记者 李梁 实习生 祝莹莹 杨朝霞 发自北京 广州

　　全国各地此起彼伏的水价上涨，引来多方争议与声讨。一般来说在垄断领域引入市场竞争，往往能为消费者带来更低廉的价格和更好的服务，而中国市政公用事业改革却陷入“越市场化，价越涨”的怪圈。

　　在有关专家看来，一些政府部门在改革中放弃公共投入之责，卖掉水厂甩包袱，并以上涨水价来满足投资者的逐利冲动。这涉及的问题，其实是政府在市政公用事业改革之后，公共财政如何投入？政府如何继续履行公共产品提供者的责任？

　　和许多“中国特色”的改革一样，中国市政公用事业改革一路疾行之后，到了需要正本清源的时刻。

　　杨箕村是广州五羊新城附近的典型城中村。郑女士在里面住了多年，靠在外面摆摊卖衣服为生，每天早出晚归。最近她多了件事，教她从大学回家过暑假的儿子节约用水。

　　郑女士发现，她儿子在学校里“公共用水没人管，大手大脚惯了”，回到家水龙头一开便开到最大。这样的坏习惯都要郑女士费力去纠正。她有些担心，这个月家中用水要翻几番，“得过8吨了”。

　　在这个闷热的城中村，报纸上关于水价上涨的争议，搅动着居民们的神经。郑女士平常用水很节约——淘米水留着洗菜，洗菜水用来拖地，拖地水用来冲厕所。每天出门，都要将水龙头关好才走。

　　无论如何节约，他们可能面临水价上涨的局面。根据各种公开报道，中国的水价“长期低迷”，因为“水资源日益紧缺”或者为了要推动“节约用水”，水价上涨是“大势所趋”。

　　长期以来，水、电、燃气被城市居民们视为市政公用事业。当“成本”、“涨价”等字眼轮番在报纸上出现的时候，令人恍然觉得这些公用事业，这些居民每日不能缺的需求，越来越像市场上可以随意涨跌的商品。

　　这一变化，始自上世纪90年代以来的城市公用事业改革。新世纪里，这一改革以特许经营的方式大大提速，许多城市市政设施的所有权和经营权，被外资和内资企业购买或者持股。

　　改革的方向似曾相识——很少人能真正理解“特许经营”的含义，但对于公共事业的“市场化”真实逻辑和后果，却并不陌生。这些年来政府出让土地，房地产市场火爆，房价节节高。前些年，教育、医疗“市场化”、“产业化”，又导致各项收费飞涨，百姓苦不堪言。

　　居民们对于水价的上涨隐含着复杂的担忧：水价上涨推升了公众对通货膨胀的预期，他们担心在不久的将来，包括水在内的各类生活必需品和商品的价格，会持续上涨，从而使他们手中的货币迅速贬值。

　　于是在这一轮水价的讨论中，涨与不涨的理由被反复拷问，外资控制中国大城市水务市场的质疑也被提起。而真正的问题是，为何政府财政收入连年增长，市政公用事业涨价的后果却必须由居民承担？公用事业改革之后，政府公共财政的职能如何体现？

　　水价成本真相

　　坊间关于水价的争论，集中在涨价的理由上。上涨者提出，水价上涨是为了节约资源，因为水资源紧缺会导致水价不断上涨，净水成本上升、电价上升等等。

　　对此，住房与城乡建设部工作的中国市政公用事业特许经营专家、《公权市场》一书的作者徐宗威在接受南方周末记者采访时认为，应将水价细细分解，才能辨析上涨的理由。

　　徐宗威把目前水价的构成分为三个部分，一是源水价格，约占价格的20%；二是运营成本，约占价格的70%；三是税费，约占10%。而涨价的理由，主要集中在源水价格和运营成本上。

　　“源水占水价的20%，就基本上体现了对水资源的保护和尊重。”徐宗威说，因为居民的用水需求是刚性的，作为基本生活用水，“不会因为你调高水价了，生活用水量就大幅下降了。”他说。

　　广州杨箕村的郑女士在接受南方周末记者采访时表达了相近观点：“我做的是小本生意，知道什么都是日积月累的。家里用水都是生活、生存的基本需要，没什么浪费的地方，省也没地方省的。”

　　她认为：“为了节约用水而涨的水费，不应该算到我们的头上。”

　　运营成本中，徐宗威认为大体分为四块。一是净水成本。由于国家对水质的要求提高了，过去对水质要求符合35项化验指标，现在提高到106项指标。这个方面的成本会增加，大家公认是合理的。

　　第二块是收费成本，包括城市供水管网建设、污水处理等。这些管网的建设投资规模巨大，如果掺到价格里去，会对供水价格提升形成巨大压力。

　　“就全国来讲，各地情况不一样，有的掺进去了，有的没掺。现在供水管网建设有国家财政投资的，也有开发商投资的，也有供水企业投资的。相对来说，国家投资的比例比较高。”“供水管网投资的回收和投资效益的实现，是要通过供水价格来实现，还是要通过公共财政转移支付来实现，这是一个根本原则问题。”徐宗威说。

　　第三块是管理成本。管理成本本应越来越低，但一些企业效率低下，人浮于事，可能管理成本较高。这里面还包括城市公益性用水支出，例如公共绿地浇灌等。近年来城市扩张迅速，如果从这个角度看，管理成本会是增加了。但增加的成本能否由居民支付，是个问题。

　　最后一块是收益成本。徐宗威认为，供水企业可能普遍觉得收益成本低。但他认为，这个收益水平应该大体上保持在社会平均利润率水平之下，这个平均水平就在8%左右。

　　目前供水企业的平均利润率到底如何？各方说法不同。北京大岳咨询公司总经理金永祥称，他跑了十来个省会城市的自来水公司，发现他们大部分处于亏损状态。赢利状况好的，账面也没有超过5000万元。

　　清华大学水业政策研究中心主任傅涛博士告诉南方周末记者，自来水公司1995年就开始全行业亏损了。1998年后提了价，现在不能说是都亏损。在他研究范围内的三千多家自来水公司，基本维持在微利或者持平的状况。

　　对于供水企业应该获得何种利润，徐宗威认为，过去用“保本微利”不科学，“从公共产品生产来讲，基本的标准应该是收支平衡”——这里面已经包括企业应得的社会平均利润之下的合理利润。他认为，企业的收益部分，“我觉得不能再提高了”。

　　水务企业生存状态

　　但对于供水企业来说，无论保本微利还是收支平衡，企业都是存在涨价冲动的。

　　水务企业要上交税费。根据徐宗威的分析，水价中有10%是各种税费。“和普通企业一样，水务企业的所得税、营业税、土地增值税，通通要交。”他认为这个需要研究——作为一个公益性的企业，这些税费交了，无非又增加到水费成本里去了。

　　此外，企业要承担一些地方政府的“乱摊派”。清华大学水业政策研究中心主任傅涛说，由于自来水公司改革是政府改革里最晚的，存在“锅底效应”现象。他介绍：“政府一些特殊的工作摊派，因为公司都改完了，就都摊给剩下的那几个国有企业。一些地方自来水公司背了较重包袱，包括大量人员安置、各种社会义务。”

　　这还不包括政府拖欠企业的各种欠款。徐宗威曾和一家水务公司的老总聊天，这位老总诉苦称，他的公司被政府拖欠几千万元水费，一拖半年。

　　但即便如此，在中国城市水务改革的盛宴中，中外企业仍然纷至沓来，以高出转让价数倍的价格承接了各地市政公用事业的股份和经营权。徐宗威分析了这类投资的原因：

　　“企业获得市政公用事业经营权之后，一个城市就一套管网，几个自来水厂，在市场上处于垄断地位，投资经营有基本保障。同时，公共产品有公益性，其消费群体是稳定的——百姓天天要吃水，所以投资回报是稳定的。此外，企业一旦经营出现风险，政府肯定会出手相救，相当于有政治保障。”“供水企业通过对拥有公共产品的特许经营权，能获得高额的、或者是垄断的利润。”

　　这一垄断市场吸引了诸多内外企业进军。2007年，法国威立雅水务公司以高出转让价3.48倍的17亿元，拿到兰州市供水集团45%的股权和30年的经营权。上海浦东自来水公司政府转让价为7.6亿元，威立雅公司却甩出20亿元，拿到50年特许经营权。

　　产权动了才算改革？

　　而政府为何对出售城市公用事业如此热衷？城市化的迅速发展，使得地方政府在城市公用事业的发展上面临巨大压力，需要大量建设资金；同时，国企人浮于事，效率低下，迫切需要改革。

　　一个不能忽略的事实是，长期以来，中央财政对市政建设的投资呈直线下降，市政建设似乎成为地方政府的事情，而地方政府对于市政建设又投入不足。

　　《中国城市建设统计年鉴》(2007年)数据显示，1981年，中央财政拨款占全国市政基础设施总投资的比重尚有26%，到1991年是5%，到2001年下降到4%，到2007年更是下降到0.8%。

　　地方财政投入如何呢？建设部2006年全国城市市政设施固定资产投资来源统计显示，全国投资总额为5505亿元，中央财政投入仅为62亿，仅占1%多一点；而地方财政投入也只有1052亿元，不到总额的20%。

　　而2006年市政建设的国内贷款投资为1806亿元，自筹资金达1700亿元，两项投资要远远高于中央和地方财政投资的总和。

　　数字揭示的现实令人不安：中国城市发展日新月异，但市政建设的投资来源，却主要不是来自地方和中央政府的公共财政投资。

　　农村地区的市政设施投资更是多年来被忽视，2007年只占到全国市政设施投资规模的7.8%，而农村地区人口占了55%。

　　在市政投入长期不足的情况下，有关部门加快了改革进程。2001年12月，建设部发布《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》，提出建立市政公用事业特许经营制度，开放市政公用事业投资、建设、运营、作业等市场。

　　由于市政企业大多赢利状况不佳，需要政府巨额补贴。将市政企业高价卖给外资或内资企业，政府可以获得巨额现金收入，同时又可一举甩掉包袱，减少甚至免除相关的财政投入，可谓一举两得。正是这一点，成为一些地方政府加速市政公用事业改革的驱动力。

　　在许多地方，政府不仅出售经营权，而且直接将产权或股权出售给外资或内资企业。“现在谈改革，必谈产权出让、股权转让。似乎产权动了才是真正的改革。”徐宗威说。

　　据一项统计，安徽城市公交40%的产权，城市供水50%的产权，城市燃气80%的产权，已经转让给民营企业或外国资本。

　　徐宗威认为，城市公用事业的特许经营改革，产权的出让不是改革的方向，经营权的放开搞活才是改革的主要方向。“现在看来产权转让的步子较快，而经营权转让的步子较慢。”

　　警惕：官方色彩的利益集团

　　这次水价提升引起激烈讨论，双方的思维差异颇有意味。公众出于对水务的公益性认知，认为水价不应该完全由市场决定；但水务企业以成本上升之类的术语要求涨价，完全用市场逻辑来考虑问题。

　　这一思维差异，清晰显示出当前水务改革的“市场化”程度之深。相当多地方政府在改革中以“特许经营”改革之名，行“市场化”之实，将家当一卖了之。

　　在这种改革倾向下，一些地方政府收获改革美名，同时坐收渔利，更以“不干涉企业自主经营”的名义推卸公共服务责任，放弃公共财政投入。而企业拿走产权或股权，新股东们更关心的是股权利益和企业利益，而非社会公益。

　　徐宗威发现，很多地方在改革之后，市政公用事业发展规划落空。

　　高价进入的投资者要收回本利，只有一个办法，提高水价。

　　几年来，兰州的水费已经上涨了几次。深圳的污水处理费三年多已经上涨了四五倍。国内被外资高价收购股权或经营权的地方，水价都越调越高。而涨价的本质，实际上就是地方政府的收入被企业转嫁到消费者身上，政府收钱，公众埋单。

　　这亦是中国特色的“市场化”结果——一般来说在垄断领域引入市场竞争，消费者能获得更低廉的价格和更好的服务，而中国市政公用事业却陷入“越市场化，价越涨”的怪圈。

　　而外资已局部或整体控制全国四十多个主要城市的供水项目，一些城市的供水市场已不再是国有控股，更引起公众对国家安全的种种担忧。

　　问题并不止于此。偏离了捍卫公共利益的目标，一些地方政府极易与外来企业结成利益同盟，形成一种带有官方色彩的利益集团。结果是市政公用事业市场“游戏规则”被扭曲，消费者的权益被损害，改革被扭曲。

　　住房与城乡建设部副部长仇保兴曾在一篇文章中感叹：“为什么几乎所有进入市政公用事业的跨国大公司或民营企业都建立了公关部门……背后的真实企图在哪里？实际上就是为了俘获作为监管者的地方政府，影响政府，然后力求与政府结成同盟，这已经成为一种惯例。”

　　“政府应看紧水务公司产权”

　　和许多“中国特色”的改革一样，中国市政公用事业改革在一路疾行之后，已到了需要正本清源的时刻。城市公用事业要采用特许经营的方式引进社会资本，引入市场竞争机制，但政府始终是责任主体，必须捍卫公共利益。

　　国际情况显示，并非市政公用事业都全部私营化或者市场化，有一半多国家仍然保持公用事业国家投资、国家所有、国家控股。英国是私有化的代表，法国是特许经营的经验发源地，中国现在四处风起云涌的“特许经营”改革，即来自法国经验，但法国本身却仍然坚持公用事业设施的国有，而德国则走的是中间道路。

　　仇保兴认为，我国城市公用事业改革，应区分为自然垄断领域和竞争性业务领域，前者应先维持国企掌控局面，然后逐步采用特许经营，引入竞争机制；后者可直接市场化改革，甚至采取政府监管下的更彻底的民营化政策。“为什么一定要先动产权？为什么一定要把国有资产出让转让掉？”徐宗威问。他认为稳妥的办法，还是先把产权看紧，放开经营权。“甚至市政公用事业企业就应该是国有的，甚至是国有独资的。为什么？政府的重要职责之一，就是向社会提供公共产品和服务。人民已经把税费都交给政府，就应该是政府投资。”徐宗威说。

　　北京大岳咨询公司总经理金永祥则认为，在改革过程中，要保持政府的控制。“我觉得政府控制，表现在两方面，第一是一定要控股，即不小于股份的50%，否则政府就失去主动权。社会资本引进来只是作为小股东，政府作为大股东仍然掌握决策权。第二是政府不再作为服务的供应者，而是监管角色，要强化其监管。”

　　广州杨箕村的郑女士并不在乎城市水务是民营还是国营，她只是希望政府能控制住水价。“水费再低，用多了也得少吃好几顿肉。”

　　对政府的期望，并不表示她不谙市场之道。郑女士说：“如果你真要把水完全按商品卖，那最好有公开的非垄断的市场竞争。这样我们会有个选择。”

　　(文章部分数据材料引自徐宗威著《公权市场》一书，谨致谢意)

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