兰州：水价上涨的考验

　　高溢价出让的兰州水务特许经营模式遇到的真正考验，并不是此番水价上涨，而是地方政府在提供公共服务和谋求国有资产保值增值之间的角色矛盾

　　本刊记者/孙春艳(发自甘肃兰州)

　　水价9年连涨5次，近日，兰州因水价连续高涨一事，被媒体推到了风口浪尖。而仅在2009年11月至12月27日期间，中国就有24个城市上调、或确定在2010年上调居民用水价格。其中，不少为高溢价转让水务公司的城市。

　　作为黄河唯一穿城而过的省会城市，兰州水务的市场化过程中，以高溢价方式引入外资的模式被称为“兰州模式”。

　　2007年1月，兰州市政府宣布，将兰州供水集团45%股权及污水处理项目以17.1亿元(上述项目及股权净资产仅分别为3.5亿元和1.4亿元，溢价率约280%)的价格转让给威立雅水务集团，期限为30年。随后，威立雅在兰州践行的高溢价“兰州模式”在全国逐步推广开来。

　　由兰州供水集团和威立雅合资成立的兰威水务，去年以来多次提出涨价申请。2009年7月20日，甘肃省发改委组织召开兰州居民用水定价听证会。随即，“高溢价收购倒逼水价上涨”的热议在媒体和网络上传播开来。2009年8月底，发改委价格司、住建部城建司等多个部门组成联合调查组，对兰州水价成本、外资进入等问题进行了数月调查。

　　国家发改委价格司最后调查得出结论为：兰州市此次水价调整供水成本状况清晰，与高溢价引入外资并无直接关系。此事似乎告一段落，然而，这背后反映的公共事业改革中政府监管、公众利益、企业效益责权利之间的关系值得深究。

　　“水资源紧缺之下，水价上调是大势所趋，然而在高溢价的背景下，水价调整让公众如何接受是摆在政府面前的难题。”清华大学水业政策研究中心主任傅涛对《中国新闻周刊》记者表示。

　　高溢价之祸，高溢价之惑？

　　“水价即使每吨上涨一元也是可以的，但必须提供兰威水务详细的供水成本。”兰州大学教授何文盛的发言引起听证会现场一阵议论。主持听证会的甘肃省发改委物价局负责人虽强调了“省市物价局先后三次联合对兰威水务供水成本进行监审和测算”“成本状况构成清晰”等，但效果不明显。听证会后，质疑兰州水价上调的网络文章达100多篇。

　　“都是高溢价惹的祸。”兰威水务纪委书记张辉在接受《中国新闻周刊》记者采访时表示。他认为，2009年，兰州既不是全国第一个提出水价上涨的城市，也不是水价上涨幅度最大的城市，高溢价应该是兰州成为全国焦点的原因。

　　兰州市供水集团高溢价转让叠加了两重改革的背景。一是城市公用设施改造与新建缺少资金，2002年底，住建部出台《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》，鼓励社会资金、国外资本参与建设，以特许经营形式为主要模式的水业市场化改革开启。另一重背景则是，2003年成立的国资委之后进行的“政资分开”改革，市政公用服务的供水公司资产参照一般竞争性行业统一纳入到这一改革框架之下。

　　原兰州市供水集团在2004年完成了企业改制之后，很快进行了资产重组，向国内外投资者公开招标。

　　“当时看到法国威立雅水务集团(简称“威立雅”)出价17.1亿的高价格，参加招标会的人都很吃惊。”当时主抓招标工作的兰威水务董事长孙晓霞对《中国新闻周刊》回忆。她强调选择威立雅的原因，是威立雅全球水务行业的权威地位、投标文件反映出的管理技术和方法较其他竞争对手略高一筹。最后，“价高者得”再一次在兰州水厂竞价中上演。此前数月，威立雅通过高溢价取得了上海浦东、海口、常州等水厂的股权。

　　不过，在沟通中以孙晓霞为首的中方代表发现，威立雅方面对合资后的市场前景过于乐观。比如威立雅方面判断，水价有可能每两年上涨一次，每次上涨10%至20%；根据威立雅此前收购的上海浦东和深圳自来水厂用水量的快速增长，推测兰州市3～5年后自来水需求量会达到每天138万吨(2007年大约为80多万吨左右)。

　　然而水价的上调并非如威立雅想象得那般容易。合资后，合资供水公司多次申请涨价。2008年9月，合资供水公司再次提出水价上涨要求，但甘肃省政府没有同意。

　　“当初甘肃省政府和省国资委给企业下达的谈判规定是不允许考虑水价调整问题，不允许承诺固定率，双方谈判基本原则就是‘利益共享，风险均担’。当初的合同是通过商务部、住建部审核并备案的。”孙晓霞说。

　　而此前的全国水务改革案例中，已经出现过因政府承诺固定回报率而失败的例子。比如1995年，沈阳市政府决定将第八水厂的一半资产出售给中法水务投资公司，并于1999年卖出第八水厂的全部资产。最终，沈阳市政府因无法兑现外资年平均投资回报率17.325%的承诺，不得不在2000年回购第八水厂。

　　“当初兰州供水集团与法国威立雅集团签订的合约，在规避风险方面堪称典范，非常严密。” 资深水务行业专家、大岳咨询有限公司总经理金永祥对《中国新闻周刊》记者说。大岳咨询有限公司负责兰州市供水(集团)部分股权转让的全程项目咨询，历时时间接近一年半。

　　“威立雅想靠收益收回投入是不现实的。”兰威水务纪委书记张辉为此曾经认真算过一笔账。威立雅出资的17.1亿元，在使用期限30年内，每年获得近6000万的利润才可能实现。外方持股比例为45%，这意味着税前利润达到1.3亿元，即使按水业保本微利的6%计算，主营收入达到6亿左右。可是仅以2008年为例，兰威水务的主营收入仅有2.8813亿元。

　　“威立雅并不是‘傻子’，”威立雅水务中国区副总裁黄晓军在2007年在中国水网为兰州项目澄清：17.1亿元人民币，并不是单纯用来购买资产的价格。其中，8亿元是用来购买水务资产，其他的则是作为增资，投入到项目的长期发展中。

　　《中国新闻周刊》记者接触的兰威水务的中方人士普遍认为，威立雅应该是从长远的战略考虑，毕竟兰州市作为西北重镇，有辐射整个西北地区的作用。况且竞标如同拍卖一样，不同投资者对同一资产的估价并不相同，在美国和欧洲同时上市的威立雅应该更多从资本的角度考虑。据了解，威立雅在兰州中标的当天，它在国际资本市场的股价上涨了2%。

　　“大马拉小车”导致企业亏损

　　据《中国新闻周刊》了解，17.1亿元股权转让款中，约10亿元留给企业用于偿还贷款和供水设施的扩建和管网建设等工程，5.8亿元国有股转让款上交兰州市财政局用于社会公用事业、国企改革和技术改造以及民生领域，其余1.2亿作为职工股全部支付给职工。

　　“合资后，政府、企业、职工基本满意。”孙晓霞说。据她介绍，合资后，中方代表兰州市国资委为大股东占有占55%股权，根据“人、财、事”分立原则，实行了所有权与经营权分离，建立了现代企业制度，员工工作积极性和企业办公效率都有所提高。“合资后很多职工们开始忙着充电，利用周末到兰州市各大院校学习。”

　　但合资难以改变的，却是之前的亏损状况。

　　“合资前，兰州市的供水产能严重闲置十分严重，合资后这一状况更加严重。”对兰州市供水情况十分熟悉的甘肃省物价局法调处处长向国咏说道。

　　据《中国新闻周刊》了解，供水产能严重闲置在全国十分普遍，很多城市如兰州一样，在上世纪90年代中期，由于大项目集中上马，造成原有的供水设备无法满足需求。1997年，兰州市的日供水量达到110万吨，而原设计供水能力只有108万吨。1998年原兰州供水集团利用合10亿元人民币的日元贷款、国债资金上马供水扩建工程，这些工程使兰威水务集团日供水能力增加到138万吨。

　　但让供水企业始料未及的是，由于节能减排的要求，高耗水项目受到限制，企业采取节水措施，工业用水量大幅减少。仅国电兰州西固热电厂一家，就减少了40万吨的日供水量。

　　种种政策性因素导致兰州的日供水量只有58万吨，从1998年至2008年，兰州市的工业用水下降了55%以上，形成“小马拉大车”的局面。但已建成的管道仍需要维护成本，加之维护电力、燃煤等价格上涨，兰威水务仅2008年因此亏损985万元。

　　另外，前些年原兰州供水集团自行承担的10亿元扩建贷款的还本付息成本逐年增加。2009年，威立雅将投资款3.8亿元直接用于偿还合资前供水扩建工程贷款，但仍有6.2亿元贷款需要还本付息。

　　“兰州市经济发展相对落后，财力有限且财政欠账多，没有办法给供水企业上项目提供资金支持。比如上海、深圳等发达城市项目建设，多是以政府投资为主或者通过上调水价的方法来解决。”张辉表示。为了多方减轻成本压力，合资后，2008年兰威水务共压缩经营成本费用1000万，2009年，在原有基础上压缩了900万。

　　另外，水务的运营成本中更包含企业所承担的一些政策性内容。比如，2005年开始，甘肃省政府、兰州市政府要求兰州供水集团贷款修建榆中大学城远程供水工程。大学城位于兰州市供水区域外32公里处，设计日供水能力6万立方米，实际日供水能力0.51万立方米，运营成本为7.99元/立方米，现行收费标准1.75元/立方米，仅此一项，累计亏损达1477万元。

　　同时，老国企的冗员问题也在侵蚀合资企业利润。供水企业冗员问题在中西部地区较为普遍。但合资时双方协议明确要求确保员工就业，不得裁员。外方主要通过严格控制新增人员和自然退休减员的方式来解决。

　　“合资两年多来，外方严格把关，没有增加一个新人，这在原来的老国企是无法做到的。即使如此兰威水务人员目前仍超编。”孙晓霞介绍。因为多种原因造成企业连年亏损，兰威水务职工平均收入也低于兰州市社会平均水平。

　　最后，经过兰州和甘肃省物价部门成本监审，兰威水务2008年实际亏损5484.59万元，加上2007年亏损，累计亏损达7398.6万元。

　　“从2000年到2007年，兰州市水价因为亏损和贷款上项目等原因已经上调四次，没有一次像这次这么艰难，如果不是合资，2009年的调价幅度会更大一些。”张辉说。

　　2010年，兰州市将启动需投资9.8亿元的“一户一表”改造工程，因兰州市政府财力较弱，无法投资。兰威水务拟将改造资金部分计入到水价成本中，以水费的方式让公众承担一部分，结果在甘肃省物价局的成本监审中被核减下去。“考虑当前居民的承受能力，调价不可太高。”2009年初甘肃省常务副省长刘永富在兰威水务的调价请示上如此批示。

　　政府角色双重矛盾

　　兰威水务的亏损难题和项目建设压力并非个案。“中国70%水务公司处于亏损状态。”资深水务行业专家、大岳咨询有限公司总经理金永祥说。然而在听证会后，以“兰州威立雅以停水要挟地方政府涨水价”的传闻，又一次引起轩然大波。

　　兰威水务只得出来公开澄清。“无论合资与否，保障供水安全是供水企业第一要务，合资后，外方只派驻包括高管和执行层在内的17人，董事会7名董事中，中方董事占4位，外方董事为3人。由国资委委派的中方董事不会允许此类事情发生。”兰威水务董事长孙晓霞说。

　　然而“外资操控论”的质疑之声并未因此停止。2009年12月底，经济学家郎咸平《水价上调，谁来买单？》一文称：“威立雅既没有投资建设水管网络，也没有引入新的技术，只是财务报表做了不少功夫。利润表面上透过会计操纵亏损了，这些人造假的能力绝对在我们之上……”

　　兰威水务对此的解释是：合资前，供水集团财务报表是由兰州市国资委指定的甘肃鸿达会计师事务有限公司进行全方位审计，合资后威立雅方面根据集团总部对上市公司的整体要求，聘请了全球四大会计师事务所之一的安永会计师事务所进行审计。

　　“虽然合资了，政府仍是大股东。” 孙晓霞说。在总结这次波澜不断的事件时，甘肃省一位官员用了“很明显，事件引发政府信任危机”来形容。

　　《中国新闻周刊》记者采访的专家认为，此事实质上是政府角色双重矛盾的体现。公共事业型政府的定位，应该是公众利益的代表，而非资产的代表。政府应抽离于具体的资产运营和管理之中，向公众提供最低的价格和最好的产品和服务。但地方政府身负国有资产保值增值的重任，以及肩负要为城市建设筹集更多资金的压力，二者之间存在内在矛盾。

　　“合资后，威立雅追求短期利益与公共用水保障长远利益的内部博弈一直不断。比如渝中大学城供水项目，就在前期遇到很大阻力，外方要求进行成本测算，而政府要求必须无条件保证大学生供水。”一位接近威立雅的人士对《中国新闻周刊》表示。其实，合资前，兰州供水集团每年会预留2000万元配合政府进行道路改造，保证“有路就有供水管道”，合资后，这笔资金无法保证。

　　“水业行业的固有特点，决定了其改革不可能像其他竞争性行业一样实现完全彻底的市场化，国际上许多成功的市场化模式，如法国的特许经营模式和美国的外包经营权模式都是保留水业设施的产权国有，但将水业设施的经营权交给私人公司。” 研究国际水业改革的北京大学经济学院谢世清博士表示。

　　傅涛也表示，目前国内水务企业拍卖的做法实际上是“完全用重置成本法”，用这一方法处置城市水业资产，完全背离城市水业的市政公用性质，是最不合理的一种处置方式，在国际上基本没有成功案例。

　　“住建部最近会推出针对水务改革的专题汇报。” 住建部城市建设司水务处处长章林伟对《中国新闻周刊》表示。记者采访的专家表示，水业改革决不能“一卖了之”，今后政府加强市场监管的责任更加艰巨。

　　水业，政府竞拍服务而非资产

　　――专访清华大学水业政策研究中心主任傅涛

　　国家发改委原计划2009年内出台《供水成本监审办法》，因为水价的过度社会关注而一次又一次延后

　　本刊记者/孙春艳

　　兰州涨价为什么如此备受公众质疑？中国的水务改革模式究竟应该采取一种什么样的模式？政府应该在公共事业中承担什么样的角色？《中国新闻周刊》为此专访了清华大学水业政策研究中心主任傅涛。傅涛长期研究中国水务改革问题，是《水业政策与市场年度研究报告》的首席分析专家、建设部项目《城市水业市场化与管理体制研究》研究报告的主要负责人。

　　中国新闻周刊：2009年，你去兰威水务调研过，作为水业问题专家，你认为造成兰州水价上涨成为社会关注焦点的原因是什么？

　　傅涛：目前中国的水价制定比较粗浅，一般按照合法成本(物价部门的成本监审)加上一定利润率，再加上税费组成的。而定价问题实际上反映的是政府、企业、公众三方的关系，定价可以全部反映成本，也可以部分反映，如果将与水有关的全部工程项目、资源成本、环境成本等成本通通反映到价格中去，居民生活用水价格可能会到10元/立方米。政府是市政公用事业的责任主体，1998年水价改革之前，收费是象征性或补贴性的，改革之后水价有所提高，但是仍然不是全部成本。让公众通过水价付多少，是政府的选择，政府可以选择让公众以10元、5元或2元的价格来购买水。

　　物价部门的成本监审本质上是帮助政府识别供水公司、污水处理厂的真实成本是多少，哪些成本是合理的，哪些成本是浪费了，哪些成本是由于降低了服务造成的，哪些成本该计入哪些不该计入。政府知道这个成本以后决定到底向公众收取多少。定价是政府的另一套价格管理问题，成本监审是价格管理的基础，并不是成本直接推出了水价。

　　而政府选择高溢价转让水厂之后，公众对于水价上涨自然产生存疑。市场化改革之后，原先通过政府直属的事业单位进行运营来实现水业服务，现在由真正的企业向公众提供服务，水务公共服务的性质没有改变，政府仍然是价格的主导者。但是，公众肯定要担忧高溢价接手的企业有没有将成本转嫁到自己头上，这是很自然的事情。

　　中国新闻周刊：兰州水价上调之前，按照程序召开了价格听证会，详细说明了成本问题，为什么公众还是质疑？

　　傅涛：现在举行的水价听证会上，让听证会参与人所谓的公众代表在半天或一天时间内，行使知情权和决策权，实际上是个虚话。即使专业人士，也很难在短期内对自来水的合理性进行判断。因此，听证会本质上只是听取社会各界对价格的意见和支付意愿，并非对成本进行判断，更非价格决策会。

　　就如我刚才所说，政府确定水价并不完全取决于供水成本，采用听证会的形式让公众面对面对成本进行审查，只会将公众引入“供水成本决定用水价格”的误区，对消除质疑没有帮助。况且，水价一旦紧盯上了成本，一切就变得更加棘手，政府在上调水价问题上必然面临尴尬局面，不上调，企业亏损，无法运营；上调，公众质疑水价成本。

　　中国新闻周刊：你对政府高溢价转让水权的看法是？

　　傅涛：清华大学水业政策研究中心在2008年受有关部门委托对外资高溢价收购水厂进行了调研，我本人是不赞同溢价这一做法的。

　　长期以来我国实行普遍补贴性的福利低水价，后果是供水服务质量和效率低下，财政负担沉重，水资源浪费和紧缺并存。通过引入竞争，促使企业提高服务质量的水行业发展方向是正确的。

　　但是引入竞争的方式，只能是竞拍服务而非竞拍资产，不能谁出的价高就卖给谁。世界上许多国家的公共服务行业，政府在10年至30年的时间里无偿借给服务企业使用，企业帮助政府来提供服务。公共服务行业并非竞争性行业，是不能公开竞拍资产的。水业本质是服务业，保证供水的安全和质量。政府竞拍资产的结果必然影响水业服务质量的提高。

　　一些政府认为高溢价的部分是“额外收益”，将这些国有股权转让款取走用于其他民生领域，中国水行业本身的基础非常薄弱，水行业投资欠账和运营费的缺口很大，急需政府投入。水务资产溢价所得用于其他领域，是对水务行业来说是釜底抽薪的做法。

　　中国新闻周刊：长期以来，政府一直是水业建设、管理与服务的主角。从2003年中国开始水业改革至今已有六年有余，政府监管角色与现有的水业市场化进程是否合拍？是否发生错位？

　　傅涛：城市水业的成本与收益，无论是通过税收支付还是通过水费支付，事实上都是公众支付的。但是，受水业相对垄断经营方式的制约，作为费用支付方的消费者无法通过竞争性选择，来监管产品质量与服务，更无法有效控制成本与收益；对污水处理的付费实际上更是一种连产品都不能见到的消费支付。水业的这种公众无法有效监管的产业形式，决定了政府作为公众代表，肩负着重大的监管责任，政府需要对公众支付费用的有效性负责。

　　但是，先行的供水成本监审体系和价格管理体系，都有离开服务和质量，强调成本控制的倾向，因此存在系统风险。因为抛开服务效果和服务水平的单边成本控制，如果过于严格，必然造成服务水平的下降。不利于企业增进服务，提高安全保障。

　　因此，成本监管不能独立于服务监管之外，需要建立横向绩效比较的经济监管系统，对成本、服务、水质进行系统监管。价格监管是政府用以约束企业行为最为有效的手段，必须与其他监管相互协同。如果单纯由物价部门来制定和执行的这个办法，缺乏与其他相关部门监管的协作，一方面影响执行，另一方面，会使其他监管内容缺少价格这一强有力的约束。

　　中国新闻周刊：水价成本定价一直是广受争议的话题。据了解，国家发改委制定的《城市供水定价成本监审办法》(下简称《办法》)在2009年已经修订完毕，提交决策层。你也主持和参与了办法的起草，请问该办法为何迟迟没有出台？

　　傅涛：《办法》较多地考虑了行业平均成本定价的原则，也考虑了循序渐进的推进方式。《办法》对资产折旧、设施利用率、人员成本等关键因素做了一定程度的约束。但是具体内容等发布才能知道真实面目。

　　我认为如果定价机制能够更加科学，将会使水厂的资产价值重估。这也意味着对于打击不合理溢价会发挥一定积极作用。

　　但是，国家发改委原计划2009年内出台《供水成本监审办法》，因为水价的过度社会关注而一次又一次延后。但其出台已在计划之中，只是在寻找时机。

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