文/新浪财经专栏作家 唐任伍[微博]
中国城市化从1949年开始的60多年间，经历了起步、停滞、探索、发展几个环节，对民生的改善也经历了曲折历程。在某种程度上说，中国60多年的城市化过程是对农民民生的侵蚀过程。
内容提要城市化是民生解决和改善的产物。中国的城市化整体上处于加速发展阶段，新中国建立后经历了艰难、曲折的探索，历经起步、停滞、探索、发展四个环节，并且经历了对农民民生的四次侵夺，但同时中国的民生也处于不断的探索和改善之中。在中央政府将新城市化作为未来中国经济社会发展新的动力的进程中，中国的民生改善也面临着前所未有的机遇，同时也潜伏着巨大的民生隐忧。
2001年诺贝尔经济学奖得主斯蒂格利茨(Stiglitz)认为，影响21世纪世界进程的有两件大事：一是美国的高科技，二是中国的城市化。可见中国的城市化进程对人类文明发展的影响与贡献之大。新中国建立60多年来，特别是改革开放30多年来，中国的城市化进程风雨兼程，经历了一个曲折的发展道路，改革开放以后进入快速发展的轨道，取得了辉煌的成就，大大促进了中国经济高速增长，社会快速变革，民生加快改善。2012年中国经济总量超过50万亿人民币，成为仅次于美国的令世界瞩目的世界第二大经济大国，人均GDP接近6000美元，达到中等收入水平，城市化的发展成为促进中国经济飞速增长、社会快速变革、民生加快改善的重要内驱力和新的引擎。因此，研究中国城市化进程中的民生改善之路，对于中国的民生解决、改善和发展，具有重要的意义。
城市化是民生改善和发展的产物
城市是文明的载体，是人类文明发展的产物，是行政、教化、非农经济活动的支点，是人类改善民生、发展民生到一定阶段的聚居地。城市的产生和发展，标志着人类社会文明的进步。
城市的起源一般有三种不同说法：一是防御说，即城市是为了免受外敌侵犯、保障居民安全而兴起的；二是集市说，即城市是随着社会生产力的发展，人们为了互相交换剩余的农产品、畜产品，改善、丰富人类的生活需要而在交易场所上兴起的；三是社会分工说，即城市是在社会生产力不断提高、社会分工不断发展的基础上，逐渐产生和发展起来的。作者认为，城市化是一个动态的、发展的概念，它是一个过程，一个不断累积、沉淀的过程，是伴随着人口的迁徙，与民生解决和改善息息相关，是人们为了追求民生的解决、改善和发展需要而逐渐形成的，因此，城市是民生改善和发展的产物。
城市化发展过程，本质上是人口大规模迁徙、民生逐渐改善的过程。在20世纪初，世界上只有14%的人口居住在城市里，到了90年代，城市人口已经达到42%，即全世界约21亿人居住在城市里。有美国学者曾对中国城市化过程中预计的进城农民人数感叹道，“这真是世间少有，也越显得问题重大。”
中国是世界城市发源地之一，古代中国城市与欧洲城市相比，不仅数量多，规模之大也是世界所罕见的。从汉代到清代，县级以上的城市基本保持在1300个左右。《中国建筑史》列举了世界古代十大城市中前7位的城市都是中国的都城。中国古代的城市化水平也远远居于世界前列。南宋时期，南方的部分城市人口比重更高达20%左右。1800年，世界城市化水平仅3%，而中国在唐代时城市化水平即达10%。中国的城市化水平直到近代才落后于世界。
中国城市化的发展是同社会的发展、民生的改善相一致的，每当社会繁荣、稳定，人民生活富庶安康时，城市就获得大的发展，而当社会发生动乱、生民涂炭、民不聊生时，城市也遭到破坏。几乎每一个王朝的末期，城市都面临毁灭性的灾难，不少城市成为废墟，生长线中断，即使幸存的城市也是残破不堪。因此，古代中国的城市虽然多次出现辉煌发展，但很难持久保持，随王朝的兴亡而兴盛衰落。发展---衰落---破坏---恢复---发展---衰落---破坏，如此周而复始的循环，成为古代中国城市发展的一个特点，与民生发展与变迁的轨迹完全是一致的。
诺瑟姆曲线揭示了城市化发展水平与发展阶段之间的对应关系。在他看来，城市化人口占总人口比例的城市化率，表征着不同的城市化发展阶段，城市化曲线呈现变体的“S”形。按照诺瑟姆曲线，城市化进程分为3个阶段：第一阶段为城市化初级阶段，城市化率在25%以下，城市人口增长缓慢，对应着发展经济学家罗斯托(Rostow)所划分的传统社会这一阶段，即农业占国民经济绝大比重且人口分散分布，城市人口只占较小比例；第二阶段为城市化加速阶段，城市人口从25%增长到50%乃至70%，社会经济活动高度集中在城市，第二、第三产业比重大大高于农业；第三阶段为城市化成熟阶段，城市人口比例超过70%，居住在乡村从事农业生产满足城市居民需求的农民比重很低，当城市化水平达到80%时，城市化增长变得缓慢。当然，城市化水平与所处阶段因国家和民族而异，如英格兰和威尔士20世纪初就进入了城市化第3阶段，而美国直到1950尚未进入这一阶段。从总体上看，中国城市化进程呈现出诺瑟姆曲线的特征。
新中国城市化发展的艰难探索
按照城市化发展的一般规律，现阶段中国城市化发展总体上处于诺瑟姆曲线的第二阶段，即加速发展阶段。新中国建立后，中国城市化的发展，经历了艰难、曲折的探索，历经起步、停滞、探索、发展四个环节。
起步环节：1949—1965年。这一环节的特点是，实施重工业优先发展战略，优先发展资源型城市，严格限制城市人口。采取的政策措施主要有：1949年3月，中国共产党七届二中全会确定，“从现在起，开始了由乡村到城市并由城市领导乡村的时期。党的工作重心由乡村转移到了城市”。确定的经济建设方针是“工业建设以重工业为主，轻工业为辅”，中心环节是重工业。1958年提出在主要工业产品产量方面10年内超过英国、15年内赶上美国的“超英赶美”的“大跃进”，全国掀起“全民大炼钢铁”运动。1962—1965年期间由于严重的自然灾害，城乡经济衰退，城镇数量和城市化率急剧下降。这一时期的效果：城市数量由1949年的69座增长到1960年的208座，之后又下降到1965年的171座；城市人口由1949年的5765万人增长到1960年的13073万人，后又下降到1963年的11646万人；城市化率由1949年的10.64%上升到1960年的19.75%，后又下降到1965年的17.98%。
停滞环节：1966—1978年。这一环节的特点是，政治活动成为城市活动中心，工农业生产停滞不前。采取的政策措施主要有：1966年开始“文化大革命”，国民经济长期徘徊不前，大批干部、专业技术人员、青年学生乃至城市居民在“不在城里吃闲饭”的口号下，累计约有39万人被动员甚至强制“上山下乡”，迁往农村，城市化进程因此受阻。这一时期的效果：13年间城市数量由1966年的175座仅增加到1978年的193座；城市人口由1966年的13313万人增加到1978年的17245万人；城市化率甚至由1965年的17.98%下降为1978年的17.00%。
探索环节：1979—1991年。这一环节的特点是，农村体制和城市体制改革相继推出，乡镇企业蓬勃发展，农民大量进城务工，新兴的小城镇大量兴起。采取的政策措施主要有：1978年十一届三中全会拉开农村经济体制改革序幕，约2000万“上山下乡”知识青年和下放干部返城，高考全面恢复大批农村学生进入城市，乡镇企业崛起，城乡贸易市场繁荣，沿海港口14个城市进一步开放，大批农民“离土又离乡、进厂又进城”，形成了很多小城镇化模式。但是由于农民进城海受到许多制度限制和障碍，城市并未得到快速发展。这一时期的效果：城市数量由1979年的203座增长到1991年的479座；城镇人口由1979年的19495万人上升到1991年的31203万人；城市化率由1979年的18.96%上升到1991年的26.94%，13年期间只增长了不到8个百分点。
发展环节：1992—2012年。这一环节的特点是，社会主义市场经济体制确立，一系列大中小城市和小城镇协调发展、鼓励和支持农民进城务工的新政策出台，城市体制改革进一步深化，中国加入WTO[微博]，城市化进程进入快速推进、快速发展轨道。采取的政策措施主要有：邓小平南巡；中央政府对5个长江沿岸城市、东北、西南和西北地区13个边境市、显，11个内陆地区省会城市实行沿海开放城市政策；1993年10月，确定以小城镇建设为重点的村镇建设方针，提出了到20世纪末中国小城镇建设发展目标；中共十六大提出坚持大中小城市和小城镇协调发展，走中国特色城镇化道路的指导方针，鼓励和支持农民向城市流动，推进户籍制度改革，放宽中小城市落户条件，使在城镇稳定就业和居住的农民有序转变为城镇居民。这一时期的效果：城市数量由1992年的517座增加到2012年的663座；城镇人口由1992年的32175万人上升到66978万人；城市化率由27.46%提高到2012年的51.3%。
中国城市化进程中对农民民生的四次剥夺
城市文明是人类文明发展史上的一个重要阶段。城市化是经济社会发展的必然趋势，是人类社会进步的重要标志。城市作为政治、经济、文化的发展中心，使资源集约利用成为可能，资源的配置更有效率，因此，为民生发展创造了条件，极大地丰富了人们的物质、文化生活。从世界城市化进程来看，1800年，全世界的城市人口只占总人口的3%，近代机器大工业和社会化大生产的出现，资本主义生产方式的产生和发展，涌现出众多新兴的工业城市和商业城市，开始使得城市人口迅速增长，城市人口比例迅速上升。城市化让越来越多的农民离开土地走进城市成为市民，这是世界历史视野内规律性的现象，任何一个国家都有这样的过程。但是，世界早期的城市化，并不是沿着改善民生、发展民生的轨迹进行的，而是以牺牲民生为代价、充满血腥味的。
中国的城市化进程是改变世界的一件大事，同时也是中国在21世纪面临的第一大挑战，无论是从规模还是从速度来看，中国的城市化都是人类历史上最伟大的工程。根据联合国[微博]预测，到2030年全世界将有60%以上的人口生活在城市中。中国城市化已进入加速发展阶段，到2030年也可望达到60%左右的世界平均水平。中国的城市化被2001年诺贝尔经济学奖获得者、前世界银行[微博]副行长斯蒂格利茨称为是与美国的高科技发展并列的，将是深刻影响21世纪人类发展的两大课题之一。城市化已经成为事关中国发展全局的大问题。
城市化带来的最直接的问题，是因城市化而失去土地的农民的民生问题。城市化是走向现代化的必由之路，随着经济社会的大变革、大开放、大发展，中国城市化高速推进，在城市扩张中，农村土地征用力度越来越大，农民失去土地进入城市的越来越多，农民以离开世世代代赖以生存的土地为代价，成就了城市不断发展的空间需要，被城市化的农民在城市化过程中贡献巨大。失去土地将被城市化为城市居民的农民，不仅希望能得到对土地公平合理的补偿，更希望能够获得和城市人一样的民生保障和改善，希望能获得适合自己的工作机会，希望通过社会保障支撑起未来的生活。
中国城市化过程中产生大量的失去土地而进入城市的农民，社会主义中国如何对待在城市化进程中失去土地而进入城市农民的民生，避免早期资本主义血腥的城市化之路覆辙，走出一条有中国特色的城市化民生之路，是一个重大的政治问题。
中国城市化必须一方面遵循世界城市化的共同规律，另一方面更重要的是要彰显出社会主义中国鲜明的个性。城市化有两个最基本的内容，一是把农村用地转化为城市用地，二是把农村人口转化为城市人口。城市化不仅仅简单地是城市地域规模的扩展，城市人口的增加，更重要的是，城市化是社会经济活动方式根本的变化。把农村用地转化为城市用地容易，把农村人口真正融入城市成为城市人则是一个长期的历史过程，最重要的是要让进入城市的农民的生存条件、生活方式、生活质量等方面实现城市化，也就是让进入城市的农民的民生保障和改善真正实现城市化。
中国城市化从1949年开始的60多年间，经历了起步、停滞、探索、发展几个环节，对民生的改善也经历了曲折历程。在某种程度上说，中国60多年的城市化过程是对农民民生的侵蚀过程。这种侵蚀大致经历了四次：
第一次是通过工农业产品价格剪刀差，用廉价的农产品和农业税，通过统购统销的方式，侵蚀和剥夺农民的民生。众所周知，新中国建立以后，中国一穷二白，农业国家缺乏资金，主要依靠你也来积累资金实现工业化和城市化。农产品低于它的价格工业品高于它的价格的剪刀差和农业税，成为城市化资金的主要来源。1953年实行统购统销以后，农民承担的的价格剪刀差“暗税”和农业税“明税”税率超过20%。有学者估计，这一阶段工业化、城市化对农民财富的侵蚀和剥夺最少达到4481亿元，最高达到7000亿元。据统计，“1953—1978年计划经济时期的25年间，工农业产品价格剪刀差总额估计6000—8000亿元。而到改革开放前的1978年，国家工业固定资产总计不过9000亿元。”
由于这种长时期的侵蚀和剥夺，使得中国农村极其贫困，每个人民公社平均仅剩2715.9万元财产，除去地产只有534万元；每个生产大队集体积累不到1万元；每个农户平均拥有财产不到550元；广大农民食不果腹，1958年到1962年全国饿死几千万人基本上都是农民，1978年全国农民年平均只有口粮124公斤。据农业部人民公社管理局统计，1978年全国农民年平均从集体分得的收入只有74.67元，其中2亿农民不到50元，有1.12亿人每天只挣得一角一分钱，1.9亿人每天挣一角三分钱，2.7亿人每天挣一角四分钱，相当多的农民辛辛苦苦干一年不但分毫未挣，还要倒欠生产队的钱。大多数农民家庭家徒四壁，一贫如洗，1978年有新华社记者到安徽凤阳县前五生产队采访，10户人家4户没有大门，3户没有桌子，68人中46人没有棉裤，当过抗美援朝志愿军的史成德，全家7个孩子10口人，只有3个缺口碗。据统计，1978年全国2/3的农民生活步入50年代，1/3的农民生活步入30年代。正如当时一段凤阳花鼓词里唱的：泥巴房，泥巴床，泥巴囤里没有粮；一日三餐喝稀汤，正月出门去逃荒。有专家认为，1949到1979年的城市化进程中，通过农业税、工业产品剪刀差、银行储蓄从农民手里拿了30多万亿。
第二次是通过将城市大量过剩人口推向农村，与农民争资源争工分，直接对农民进行实物上的掠夺，降低农民的民生水平。由于背离客观实际，在工业化水平还不能容纳日益增加的城市人口时，为缓解城市过剩的劳动人口，政府沿袭封建社会时期将异己者进行政治流放和屯垦戍边的疏散方式，把农村看做一个可以藏污纳垢的垃圾场，认为它可以容纳、消化任何“政治排泄物”。1949年之后，大量城市过剩劳动人口被清退到农村，每次政治运动都有大批异己分子被发配到农村，1957年的反“右”运动，1959年的反“右倾化”运动，1964年的“四清运动”，大批的所谓“右派分子”“右倾机会主义分子”被遣送到农村，甚至像彭德怀、刘少奇这样的政治高层在斗争中失败后也向毛泽东请求到农村去种地。1965年开始的知识青年上山下乡运动，政府将将过剩的城市劳动人口转移到农村去，农村无法一下子消化大规模的人口，当时大部分农村的劳动力本来已经富余，土地有限，增人不增地，农民抱怨说：知识青年来，就是夺我们的口粮，抢我们的饭碗，害的我们个人收入减少了。如广东台山县，劳动力已经太多了，以致农民不得不轮流出工。可以说，知识青年对于农村来说是个负担，使原本粮食缺乏、生活贫苦的农民雪上加霜，给农民造成负担，官方资料对此也承认，在那些人多地少的地区，由于安置人数过多，增加了农民负担，形成与农民争土地、争工分、争口粮的状况，损害了农民的利益。
同样，城市中的知识青年也是受害者，他们违背自己的意愿，被迫下放到人生地不熟的农村，饱受着民生困苦的煎熬。大部分知识青年在农村无法自给自足，据潘鸣啸《失落的一代：中国的上山下乡运动 1968-1980》一书所整理的资料，“大多数知青从来都做不到自给自足。1972年在吉林只有28%做得到。其他的都欠着生产队的钱，每年跟父母要60到100元。到了1977年，由于1973—1974年的改革，情况得到改善，57%可以自给自足了。在上海，1978年的一项调查显示，仍然留在外地的24万知青中，有一半不能自给自足，另一半所赚的仅够糊口，在某些贫困地区，非自给自足者的比率达到80%。”于是，不能自给自足的这些知识青年，要找吃的填饱肚子，就经常到农民家偷蔬菜、偷鸡鸭、偷狗，偷集体的粮食或水果。时间久了，这批见识过文革造反和武斗、并接受了无法无天教育的中学生知青，逐渐开始不安分起来，偷鸡摸狗、打架斗殴等等一些胡闹行为，慢慢地成为流行趋势。……那时在男知青当中，没有偷过贫下中农的鸡，是胆小鬼的象征，会被别人嘲笑，所以，为了不被别人看不起，无论如何都得去体验一回，有些知识青年甚至明火执仗地去抢。受过害的当地农民，敢怒不敢言，对知识青年总是心存戒备和畏惧。城市上山下乡的知识青年的所作所为，对当地的农村青年也造成了心理上的创伤。
就国家这方面来说，上山下乡违背了世界人口从农村向城镇迁移发展的基本规律，形成全国性的城市农村人口倒流，加重了国家财政的负担。按国家的人口管理办法，国家按城市人口和农村人口分别管理，农民不吃商品粮。从当时的实际情况看，大量的城市青年由国家财政出钱安排到国营农场、林场和各省在农场局基础上组建的生产建设兵团，成为拿俸禄的国家农业工人。国家给去农村插队的青年也安排了住房和其他补贴。10余年间，国家共计花费了300亿元宝贵的财政资金，最后弄得多头不满意。到城市经济恢复后，国家又从农村招收了一批农民进城当工人，将农民改为吃商品粮拿工资，这就大大增加了国家财政负担。
城市农村人口倒流的上山下乡运动，还降低了整个民族的文化素质，十几年国家没有正规地进行高等教育，导致我国的人才断档；破坏自然生态的平衡，大批青年集中下乡，毁林开荒种地，围湖填海造田，在不适宜粮食种植的贫瘠的黄土高原和内蒙古草原种粮，造成土壤沙化，内蒙古地区两千多万亩草地沙质化，四千多万亩草地退化，黑龙江地势低洼的沼泽湿地三江平原湿地从20世纪50年代的34000平方公里因缩减到2002年的4490平方公里，湿地中100多亿立方米的地表水流失了87亿，造成了生态环境的破坏，恶化了民生环境。
第三次是城市对农村人才的剥夺。人才是民生改善和发展的根本，1978年恢复高考以后，大批农村优秀的青年人通过上大学和研究生，绝大多数离开农村进入城市，成为城市中新的成员。城市的发展，大量的建筑、环卫、物业、家政服务等行业兴起，需要大批的青壮年劳动力，于是健康有活力的青壮年劳动力又以农民工的方式加入到城市。人才剪刀差则抽走了乡村精英。这种人才的“抽水机效应”层层抽取，村里的能人到乡，乡里的能人到县，县里的能人走省城，省城的能人直奔京沪穗等大城市，广大农村成为“人才空地”，人才空心化日益严重，农村民生改善和发展被釜底抽薪。
第四次是城市化对农村土地的剥夺，进一步削弱农民民生的改善和发展。1979年以后的30多年，随着城市化的加速，大量的土地被低价从农民手中征为政府所有，然后政府又以高价卖给开发商。据估计，政府运用这种“土地剪刀差”，从农民手里剥夺了39万亿元，为城市化积累了大量资金。如果加上农产品“价格剪刀差”，新中国60多年的城市化进程中，从农民手里剥夺了将近70万亿来支撑城市化建设。
农民、农村、农业对中国城市化的贡献是非常巨大的，在某种意义上说，中国的城市化是建筑在牺牲“三农”利益的基础上实现的。一项全国性调查结果显示，农民的土地被城市化征用后，46%失去土地的农户年人均纯收入下降。失去土地进入城市的农民生活消费支出却有增长，消费中商品性消费比重增大，除了一点补偿费以外，缺少其他收入来源，失去土地后的农民的民生甚至有所下降。
中国城市化进程中民生的渐进改善
城市化过程是一个不可逆转的社会变迁过程，也是民生改善和发展的重要过程。城市化带来中国民生的巨大改变，现代化城市发展有利于走新型工业化道路，转变经济发展方式，实现人口、资源、环境的和谐统一，促进人类的可持续生存发展；有利于带动第三产业特别是现代服务业的发展，扩大就业领域，提高人民生活水平，改善生活质量；促进文教等资源共享，有利于提高人们的科学文化素质，丰富精神文化生活，提高职业技能，促进就业；有利于发展低碳生活，改变人们的消费结构和消费方式，树立绿色文明的消费观。
中国城市化发展对民生的改善和发展，成就是显而易见的。新中国成立以后，中国百废待举、百废待兴，在一片废墟上开始城市化起步。从总的角度来看，虽然中国仍然民生凋敝，老百姓的民生改善不大，城乡恩格尔系数分别为80%和90%。特别是这一时期由于大量的政治运动，1958年到1960年的大跃进，但这农业生产力遭到严重破坏；伴随着人民公社化过程中产生的“共产风”，土地大量荒芜，农具大量损坏，家禽家畜大量被宰杀，接踵而来的是“割资本主义尾巴”，禁止农民从事养鸡、养猪等家庭副业，粮食大幅减产，致使民生改善困难重重。正如邓小平后来所说，“我们搞革命几十年，搞社会正义三十多年，截止1978年，工人的月平均工资只有四五十元，农村的大多数地区仍处于贫困状态。”但总的来说，比起建国前那种民不聊生、老百姓饱受战乱之苦、流离失所的悲惨生活来，中国人确实是翻了身，作了主，最基本的民生，即吃、穿、住行有了初步的保障。这一阶段民生方面的最大特点表现为两点：一是老百姓过上了太平日子，消弭了自鸦片战争以来连年不断的战乱，不用整天诚惶诚恐，担惊受怕，没有了生命之虞。期间虽然有小战争和和全国性运动，但对绝大多数老百姓来说，日子基本上还是稳定的、太平的。二是通过扫盲运动，中国文盲率大幅度降低，很多穷苦人开始了学文化和享受最基本的教育，为以后民生的改善和发展，为民族的复兴奠定了基础。到1978年，城乡恩格尔系数分别下降到57.5%和67.7%。
在城市化停滞阶段，由于当时的中央领导人错误地发动了所谓的“文化大革命”，十年动乱造成我国国民经济的巨大损失。从总体上看，这一时期的民生也基本上处于停滞阶段。
1977年12月，据李先念在全国计划会议上估计，“文革”十年在经济上仅国民收入就损失人民币5000亿元。这个数字相当于建国30年全部基本建设投资的80%，超过了建国30年全国固定资产的总和。仅1974年到1976年，全国就“损失工业总产值1000亿元，钢产量2800万吨，财政收入400亿元，整个国民经济几乎到了崩溃的边缘。教科文的摧残尤其严重，无数的中华民族优秀的文化遗产遭受浩劫，一大批学有专长的知识分子受到残酷迫害。民生受到严重摧残，城市市民基本上靠工资生活，但从1957年到1976年，全国职工在长达20年的时间里几乎没涨过工资。1957年全国职工平均货币工资624元，1976年下降到575元，不进反退，还少了49元。很多生活消费品供给不足，需凭票购买。粮票，更是流行了40年，被称作“第二货币”。“三转一响一咔嚓”(自行车，手表，缝纫机，收音机，照相机)，五大件置备整齐不到600元，但对很多家庭来说，虽个个心向往之却只能敬而远之。服装从颜色到样式，单调划一，蓝、黑、绿、灰，是占绝对“统治地位”的主色调。住房相当困难。改革开放初期，上海180万住户中，按国家标准，有89.98万户为住房困难户，占了总户数的一半左右，其中三代同室的119499户；父母与12周岁以上子女同室的316079户；12周岁以上兄妹同室的85603户；两户同居一室的44332户；人均居住2平米以下的268650户。住房大多没有客厅，进门就是卧室，厨房，卫生间很多是几家合用。“从1958年到1978年整整20年里，农民和工人的收入增加很少，生活水平很低，生产力没有多大发展。”
但是，在这段时期，民生的改善仍然取得了一些成就。一是普通老百姓就业率比较高，城市中基本上保证有劳动能力的人实现不同形式的就业；二是基础教育仍然有一定程度的发展，不管是在农村还是城市，实现了就近上学。三是农村赤脚医生制度得到发展，实现了农村就近基本医疗。这一制度的发育，可以说是一个伟大的创造，它初步解决了几亿农民的小病小伤等最基本的需求。四是群众性的科研活动广泛开展，科技成果大量普及，尤其涌现出了一大批享誉全球的重大科技成果，如人们耳熟能详的“两弹一星(即原子弹、氢弹与“东方红1号”人造卫星)以及被誉为中国新四大发明的杂交水稻、激光照排、人工合成牛胰岛素与抗疟新药复方蒿甲醚等，还有每秒计算速度超过100万次的大型计算机(名列当时世界第二，只比美国落后三年)、第一艘核潜艇、第一颗用于实战的导弹、自行设计建造的长江上最长的铁路公路大桥——南京长江大桥，“哥德巴赫猜想”等科研成果。有人甚至认为，这段时期所取得的重大科技成果不仅不比正常年份少，甚至比改革开放以来相同期限内所取得的成果还要多得多。
1979年至1991年这一时期，是中国改革开放“摸着石头过河”探索的13年，同样也是中国城市化发展探索的13年。中国的农村经济体制改革、城市经济体制改革、国有企业改革乃至行政体制改革在“摸着石头过河”理念指导下，于探索中蹒跚前行，同时中国的民生改善也在探索新的途径和新的方式。
1979年1月11日，中共中央作出了一项新的决定：对农村中的地、富、反、坏分子，除了极少数坚持反动立场、至今还没有改造好的以外(实际上后来都已一风吹)，一律摘掉帽子，给予农村人民公社社员的待遇；对于地、富子女，一律定为公社社员，享有同其他社员一样的待遇，在入学、招工、参军、入团、入党和分配工作等方面，不得加以岐视。随后，第五届全国人大常委会第二十二次会议又作出了宽大释放全部在押的原国民党县团级以下党政军特约4000多人员的决定。所有这些新政策，不仅使一大批人恢复了“做人”的尊严，回到正常民生的轨道山上来，同时也扫清了制约全党和全国人民改善民生、发展民生的思想障碍。
针对十年“文革”使我国国民经济和老百姓民生严重受到摧残的状况，邓小平曾尖锐地指出，近30年来，结果几次波折，我们始终没有把工作重心转变到社会正义经济建设上来，所以，社会正义的优越性发挥的太少，社会生产力的发展不快、不稳、不协调，人民的生活没有得到多大的改善。他说，贫穷不说社会主义，发展太慢也不是社会主义。为了提高人们的生活水平，改善民生，邓小平设计了温饱、小康和中等发达水平等“三步走”的现代化建设战略思路。1979年12月6日，邓小平第一次用“小康”来描述“中国式的现代化”。到1987年，他明确指出：“到本世纪末，再翻一番，人均达到一千美元。实现这个目标，意味着进入小康社会，把贫困的中国变成小康的中国。”1983年，邓小平提出允许一部分人先富起来，通过先富带动后富，破除平均主义“大锅饭”，打开了改善民生的突破口。1983年底，农村家庭联产承包责任制成为中国农村经营的基本模式；1985年取消30年来的农副产品国家统购派购制度；20世纪80年代中期兴起的乡镇企业异军突起，大批农民开始脱离土地进城务工，进一步繁荣了城市，扩大了农民的就业空间，拓展了农民的增收渠道。同时，城市经济体制改革、国有企业改革也在不断推进，不仅推动了城市的繁荣、城市化的发展，同时为民生的进一步改善提供了强大的物质基础和环境优化。尽管这一时期仍然存在着“上学难、看病贵、住房难、下岗工人多”的民生发展难题，但这一时期中国人民基本上解决了温饱问题，人民民生得到了实实在在的改善，贫困人口大幅度减少，城乡恩格尔系数分别下降到40%和50%左右。
1992年，中国改革开放的总设计师邓小平南巡，发表了著名的南巡讲话，正式确定中国搞社会主义市场经济，实现了从计划经济到市场经济的逐步转变，“摸着石头过河”的中国经济改革终于摆脱了计划经济的羁绊。建立和完善社会主义市场经济，这场在960万平方公里土地上展开的新的革命，奠定了当代中国新的基本经济制度框架，实现了对社会主义的认识新的飞跃。它重塑了13亿人的生产生活方式和相互关系，改变了中华民族的命运，影响着整个世界的走向。中国的经济社会开始充满活力。与此同时，中国城市化进入一个发展期，城镇化率从1978年的17.92%提高到2012年的约53%，城镇人口从1.72亿人增加到7.0亿人，中国城市化建设已经达到世界平均水平。中国社会的民生改善和发展也随着城市化的发展进入一个新的时期，人民的生活水平逐渐提高，从过去的衣食不保到现在物质生活丰富。
这一时期，中国在加快城市化的同时，采取一系列改善民生、发展民生的举措，取得了举世瞩目的伟大成就。就在香港回归的1997年，中国实行大学扩招，让更多的年轻人有了进入大学深造的机会；2001年，中国正式加入WTO，成为世界贸易大家庭中的重要成员；从2004年开始，中央连续出台9个涉农一号文件，为改善民生提供政策支持。2005年，中国共产党十六届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》中，提出了建设社会主义新农村的重大历史和任务和具体要求，即要积极推进城乡统筹发展，按照“生产发展，生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的要求，扎实稳步推进新农村建设。2006年，中央一号文件的中心内容就是推进新农村建设，同年，中国结束了长达三四千年的农业税政策。2008年中央一号文件明确提出要“切实改善农村民生问题”。2009年中央推出的4万亿振兴经济的计划中，专门用于农村民生建设工程的投资就打3700亿元，真正开启了“工业反哺农业、城市支持农村”的新时代。
进入21世纪以后，改善民生的措施一个又一个推出，党和政府在不同的场合，通过不同的方式，始终将改善和发展民生作为自己的主要工作。温家宝总理在2007年的新春团拜会上，激情洋溢地阐述了民生问题的重要性，“关注民生、重视民生、保障民生、改善民生，是我们党全心全意为人民服务宗旨的要求，是人民政府的基本职责。”在党的十七大上，“加快推进以改善民生为重点的社会建设”更是作为独立章节，在《报告》中单列出来，明确指出“社会建设与人民幸福安康息息相关，必须在经济发展的基础上，更加注重社会建设，着力保障和改善民生，推进社会体制改革，扩大公共服务，完善社会管理，促进社会公平正义，努力使全体人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居”。当时有媒体敏锐的判断，一个从“国计民生”到“民生国计”的时代将要到来。2009年《政府工作报告》首次明确了民生与经济发展间的关系，指出坚持把保障和改善民生作为经济工作的出发点和落脚点，实行更加积极的就业政策，把促进增长与扩大就业、改善民生紧密结合起来，让人民群众共享改革发展的成果。2010年《政府工作报告》再次强调着力保障和改善民生是经济发展的根本目的；将增长、民生和稳定视为三大工作重点；并且提出通过转变经济发展方式让人民生活得更加幸福、更有尊严，让社会更加公正、更加和谐。2011年发布的《十二五规划纲要》继续向民生倾斜，提出“提高劳动报酬在初次分配中的比重，尽快扭转收入差距扩大趋势”；“合理调整收入分配关系”中，新增加“创造条件增加城乡居民财产性收入”的表述；草案还特别新增了单独两篇内容——第八篇“改善民生，建立健全基本公共服务体系”和第九篇“标本兼治，加强和创新社会管理”。2012年胡锦涛新年贺词中仍然突出强调了发展民生的重要作用。同年的《政府工作报告》把保障和改善民生作为工作重点，从就业、收入分配、社会保障、保障性住房、社会公共安全等领域多管齐下推动民生发展。在2012年召开的党的十八大报告中，再一次将改善民生提到新的高度，人们高兴地看到，新一届中央领导集体将以民生治国、民生理政，一个新的民生时代即将到来。
在城市化发展的这一时期，中国的民生改善成绩巨大，有目共睹。中国已全面普及了九年制义务教育，惠及1.6亿学生；基本普及了高中阶段的教育，中等职业教育免费政策范围扩大到所有农村学生；高等教育由精英教育转变成大众化教育，高等教育总规模跃居世界首位，建成了世界最大规模的中等现代化的教育体系。教育均衡取得新的进展，农村和城市的贫困家庭孩子，从上幼儿园起就受到资助，上小学、初中学杂费全免，贫困寄宿生还可以享受生活补助，为农村学生提供免费午餐等各种民生措施逐步推开，大学生、研究生的奖助学金进一步提高，2012年教育支出占GDP支出的比例首次达到4%，教育成为公共财政的第一大支出，从根本上消除了人民群众“上学难”的状况，真正实现了“学有所教”。
中国政府将充分就业作为最大的民生工程，通过各种措施，加大就业力度，鼓励个人创业。对于那些残疾人，政府从政策、资金和法制上进行支持。各地陆续出台了最低工资标准，建立正常的收入增长机制，深化收入分配制度改革，逐步提高劳动报酬在初次分配中的比重，增加低收入群体收入，调节过高收入，取缔非法收入，让人们劳有所得，干有所值。
在“病有所医”的民生工程建设方面，中国也破解了13亿人医保的世界难题。新农合制度的建立，解决了农村看病难的问题；基本药物制度的建立、基层医疗卫生服务体系的建设，全民医疗保障制度初步建成，使得城乡居民受益人数超过13.15亿人，全国人口覆盖率达到95%以上，保证个人有能力支付所需要的医疗卫生服务；基本公共卫生服务逐步均等化水平明显提高。中国人的健康水平提高，人均预期寿命提高到2012年的74岁，远远高出了世界卫生组织公布的同时期的世界人口平均预期寿命的数据。
2012年，中国60岁以上老年人口已经达到1.85亿，2013年将超过2亿，中国已经进入老龄化时代。据预测，到2050年，中国的老龄人口将达到4.87亿，人口老龄化水平由2012年的13.7%提高到35%，每3个中国人中就有一个老人。因此，实现老有所养，是一个重要的民生问题。中国长期以来就有这尊老、孝老的优良传统，实行家庭养老保障和社会养老保障相结合，让老年人老有所养、老有所学、老有所乐、老有所为，形成了一个家庭、社会、国家相结合的养老保障体系，织就了世界上最大的覆盖城乡的养老保障网，城乡居民社会养老参保人数达到4.84亿，1.3亿城乡老年居民领到养老金。
“居者有其屋”是中国人民的理想追求，在几千年的漫长历史中，中国人民为获得“住有所居”，许多志士仁人付出了多少艰辛的努力。正如唐代大诗人杜甫在《茅屋为秋风所破歌》中所言：“安得广厦千万间，大庇天下寒士俱欢颜”。这一理想追求，终于在改革开放30多年后的今天变成了现实。俗话说：成家才能立业。住房问题始终是民生的基础，中国政府采取商品房、经济适用房、廉租房等各种方式，启动了史上最大规模的保障房建设，改善人民的居住条件。据住房与城乡建设部部长姜伟新在2012年12月12日在中共十八大新闻中心第四场记者招待会上宣布，中国人均住房面积城镇达到32.7平方米，农村达到36.2平方米，达到了中等发达国家的住房水平。
油盐柴米，衣食住行，吃喝拉撒，生老病死，这一件件、一桩桩老百姓身边的民生大事、小事，中国人民看得见、摸得着，收入逐年提高，生活逐年改善，住的逐年宽敞，上学不用愁，看病不用愁，旅行乘坐飞机、汽车、火车、高速公路、高速铁路，方便快捷。城市里的公交车、地铁，60岁以上的老年人全是免费。中国人的日子一天比一天好起来。根据联合国粮农组织的标准划分，反映食品支出占个人消费支出比重的恩格尔系数，在40%-49%为小康，30%-39%为富裕，30%以下为最富裕。2010年中国城乡居民家庭恩格尔系数为35.7%，达到了富裕程度。
今日中国人的民生改善，不用说和解放前比，就是和改革开放前比较，也是天壤之别啊！改革开放前，当拖拉机第一次驶入农村时，农民群众还十分好奇；居民的生活方式是“四世同堂十平米，五代家人居陋室”；由于家庭收入不高，有限的资金主要是优先考虑吃饭，普通居民上班、出行只能靠两条腿，极个别家境较好的才有可能用自行车代步；人们的娱乐方式非常单一。改革开放后，传统的耕作方式已渐渐隐退，许多农民已不再满足于“日出而作，日落而息”的传统生产生活方式，农民买拖拉机、买汽车已不再稀奇。在城市，购买家庭小轿车是很平常的事，在宽阔的道路上，各种品牌的家用轿车正自由地疾驰。随着生活水平的日益提高，农民们家家户户都盖起了新楼，城市居民更是从以前的平房转变成现在的小高层，复式住宅，人们的居住都向着“更高大，更宽敞，更环保”发展，处处折射出人们住房条件的极大改善。人们平时上班、出行的工具更是多种多样，近途有自行车、电动车、摩托车、公交车、私家车，出远门地上有火车、汽车，天上有飞机，水路有轮船，可随意挑选组合，居民时时处处感受到方便快捷。国家大力提倡物质文明和精神文明的统一，影视歌舞、读书看报、琴棋书画、花鸟虫鱼、上网冲浪、旅游远足、运动健身等这些过去属于富人的娱乐项目已进入寻常百姓家，大大丰富了百姓的业余生活。随着国家医疗制度的改革，从建立健全城镇职工基本医疗保障制度，到新型农村合作医疗制度，再到遍及城乡的卫生服务体系，公共医疗卫生事业的公益得到较好的诠释，“人人享有基本医疗服务”变成了现实。人们没有了后顾之忧，不再害怕得病，加之家庭收入和生活条件飞速提高，居民平时从细微之处开始关注自己的身心健康，过去的“大病小治、小病不治”的现象有了较大改变。城市化民生中的学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居问题得到了改善。
“民生是国家之本”。新的中央领导集体以“新型城市化”为抓手，倡导“科学发展观”的民生观。国务院总理李克强多次强调：中国已进入中等收入国家行列，但发展还很不平衡，尤其是城乡差距量大面广，差距就是潜力。我们推进城镇化，是要走工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展的路子。科学发展观的核心是以人为本，以人为本的本质是以人民群众的利益为出发点和最终归宿。关注民生，执政为民，想人民之所想，急人民之所急，以科学发展带动社会发展，是解决民生的根本途径。协调东西部地区、发达与不发达地区、农村和城市的和谐发展，着力建设社会主义新农村，调节社会收入分配，注重人与自然、社会的协调发展，等等，均以民生问题为落脚点。
新型城市化中民生改善的机遇和隐忧
古人云：“为政之道，以厚民生为本；治国之道，必先富民”。民生改善离不开经济发展，而迅速发展并且科学管理之下的新型城市化，将为中国经济可持续发展提供新的动力和引擎。新型城市化并不是传统意义上城乡分离的城市化，而是“新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化”联动的城市化，是信息化和工业化深度融合、工业化和城镇化良性互动、城镇化和农业现代化相互协调、工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展的城市化。这种城市化，注重城乡发展一体化的体制机制，在城乡规划、基础设施、公共服务等方面实现一体化，城乡要素实现平等交换和公共资源均衡配置，形成了以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农、城乡关系。因此，新型城市化为民生解决和改善提供了新的机遇。
首先，新型城市化建设的巨量投资，将进一步拉动经济增长，提供更多的就业机会。未来10年，中国城市化将新增3亿城镇人口，政府将通过扩大债券市场、发挥社会资本作用等措施，支持城市化建设，这一过程的资金投入将达40万亿元人民币，这就意味着每年将在城市化上投资4万亿。这个巨大的天文数字的内核产生的驱动力量，全球最雄心勃勃的政府投资计划，蕴含着巨大的能量，不仅意味着带来中国经济的持续繁荣，确保中国经济的快车不慢下来，为21世纪的“美丽中国”绘上最绚丽多彩的画卷，而且将进一步激活中国的市场，在中国的大江南北催生出无数的新兴城市，引发“城市化产业链”革命，培育出一大批中小企业，为解决大量的新城市居民带来了就业机会。更重要的是，将把中国市场的容量再实质性地往上推一个台阶，为改善中国人的生活面貌，发展中国的民生做出历史性贡献。毫无疑问，这不仅仅是中国民生改善和发展之福，同样是世界经济的福音，为世界经济的繁荣和发展带来新的机遇。
其次，新型城市化的集聚效应，为人们过上更美好的生活创造了更好地条件。城市是人类社会经济发展的必然结果、现代文明标志及创新载体，是政治、经济、文化、教育和信息中心，具有集聚、规模和辐射等功能效应。新型城市化首先是人的城市化，政府可以减少一些低效率、低水平的投入，集中有限的资金，为老百姓的吃、穿、住、用，衣、食、住、行，生、老、病、死等基本民生提供更优越的条件保障，使老百姓学有优教，劳有所得，病有良医，老有善养，住有宜居，消除后顾之忧，民生得到真正改善。
再次，新城市化有利于加快经济发展方式转变，生产和消费向绿色、低碳、循环、节约的方向发展。中国虽然已成为全球制造业基地，但总体上还处于国际分工和产业链的中低端，现代信息技术在企业的集成应用水平不高，企业的创新能力不强，严重制约了中国国际竞争力的提升。深度融合了信息化和工业化的新型城市化，用数字化、网络化、智能化武装起来现代产业的发展，带动了产业的升级换代，提高了自主创新能力，极大地优化了资源配置，减少了资源消耗，提高了生产效率，人们看到蔚蓝的天空，呼吸到新鲜空气，喝到干净的水，享受到温暖的阳光，民生呼唤变成现实。
最后，新型城市化将真正实现“基本公共服务均等化”，从精神层面上提升民生的幸福感受。新型城市化是人的城市化，农业转移人口真正融入城市实现市民化。政府通过有步骤、可持续的顶层制度设计，改革户籍制度，使进城农民在就业、养老、医疗、住房、教育等方面与城市居民一样享有同等的基本公共服务，纳入城市就业服务体系，让农业转移人口能够进得来、留得下，就业放心，居住安心，从精神上真正成为城市居民。
但是，中国城市化率2012年刚刚接近53%，如果按户籍人口计算仅为35%左右，明显低于发达国家近80%的水平，也低于许多同等发展阶段国家的水平。差距也是潜力，在未来二三十年里，如果城镇化率的提高保持目前水平，每年将有1000多万人口转移到城市，新型城市化为中国民生的解决和改善带来了难得的机遇，但同时也为民生的解决和改善带来巨大的挑战。因此，新型城市化进程中，蕴育着巨大的民生隐忧，主要表现在四个方面：
一是民生基础动摇的隐忧。新型城市化演变为新一轮行政规划下的造城运动，导致耕地减少，引发粮食危机，民生的基础发生动摇。耕地是民生的基础，耕地面积关系中国的粮食供应体系的安全运行，没有充足的耕地，一切民生都无从谈起。中国以世界上7%的耕地承担着养活世界上22%的人口的重任，应该说对世界民生事业的发展做出了重要贡献。但城市化对土地的无节制的需求，造成耕地持续减少，粮食危机的压力增大，直接威胁到民生的基础，最终引起社会的不稳定。
二是民生支撑条件削弱的隐忧。新型城市化导致城市规模扩大，进一步加剧资源紧张，环境恶化，削减了民生的支撑条件。由于城市规模无节制的扩大，使得城市用水紧张，据有关数据显示，全国600多座城市中400多座缺水，地下水位下降，停水限水的现象经常出现；城市空气污染，沙尘天气频繁，PM2.5值不断升高；城市建筑日益侵占老百姓的活动空间，绿地缩减，森林减少，到处呈现的是钢筋水泥林；垃圾日益增多，城市边缘被垃圾包围，形成垃圾围城；电力供应告急，停电停气的现象不断发生。这些老百姓民生的基本条件受到削弱，民生解决和改善存在巨大隐忧。
三是民生质量降低的隐忧。随着新城市化的进一步推进，城市规模逐渐扩大、人口逐渐增加，往往会导致吃穿住用、衣食住行等基本生活品价格上涨，质量下降，供应困难、房价飙升等问题出现，特别是城市交通拥堵现象加剧，通勤困难，每天花费大量的时间和精力在路途上，弄得身心疲惫，精神紧张，食品安全受到威胁，教育医疗，生老病死等基本民生活动日益艰难。
四是民生权利被蚕食的隐忧。新城市化的核心是人的城市化，大批的农民被城市化的浪潮裹挟着进了城，远离了乡土文化，然而要真正成为市民还面临着不少困难，远非一朝一夕的事。他们的肉体虽然住进了城市中的高楼中，享受到了城市方便的生活设施，但是他们的精神没有融入城市的生活圈子，情感上仍然没有被城市接纳，无所归依，仍然漂浮在在那些色彩斑斓、光怪陆离的城市“边缘”，成为“被城市化”、“伪城市化”的一群人，仍然是一群民生权利被蚕食、不完全的“乡下人”、“土老冒”。
根据欧美日韩的经验，城镇化率超过50%后将会经历一段快速的城镇化阶段，即一个人口快速导入城市的阶段。新城市化进程中的这些民生隐忧，资源紧张，空气污染，交通堵塞，人口拥挤，孩子上学难，老人看病贵，噪音光污染，物价上涨，房价飙升，情感上缺少归依，一个一个的民生难题，正在烦扰着城里人所有的梦。因此，消解新城市化进程中的民生隐忧，开拓民生发展新道路，成为未来中国民生解决和改善的重要课题。
(本文作者介绍：北京师范大学教授，博士生导师，政府管理研究院院长，中国经济思想史学会会长)
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