新汽车产业政策台前幕后

　　太多的利益群体参与其中。从去年3月开始制定新的产业政策，到2004年6月1日《汽车产业发展政策》在发改委网站上正式发布，一年来新政策的出台可说是一路艰辛。在经历各种力量的复杂博弈与利益交换后，新汽车产业发展政策终于出台了。

　　本刊详细再现了新汽车产业政策出台的台前幕后整个过程。但我们更感兴趣的是，在经历了10多年的口诛笔伐之后，为什么汽车产业政策的生命力如此顽强

　　□记者 王晓玲

　　“对内保密的”征求意见稿

　　“实际上，对94版《汽车产业政策》的修改过程是很长的。”中国汽车技术研究中心主任顾问张书林可以说是两版汽车产业政策的见证人。张书林原任机械工业部汽车司副司长，领导起草了94版汽车产业政策，后来张书林调任中国汽车工业协会常务副理事长兼秘书长。他告诉记者，早在4年前，汽车工业协会就拿出了94年产业政策的第一版修改稿。

　　“这一稿主要是去掉原政策中不符合加入WTO承诺的内容，之后又不断修改，最后提供给发改委的已经是第4版。”张书林对《商务周刊》说。

　　2003年5月下旬，发改委将初稿用电子邮件发给了财政部、交通部、信息产业部、商务部、海关总署、税务总局、工商总局、质检总局、环保总局、国务院法制办、国家政策研究室、国务院发展研究中心、国资委、社科院、工程院等国务院的十几个部委，以及有关省、市的一些计委及业内几家重点企业的“专家型领导”。

　　几天后，国家发改委委托中国汽车工程咨询公司在北京组织了第一次征求意见会，初步试探一下跨国公司对于征求意见稿的反应。

　　当然，大众、通用、福特、丰田等几个跨国公司接到通知后，都派人参加了会议。但由于正是非典期间，国外总部的人过不来，出席者大多只是各公司驻京办事处的普通工作人员。“以中国人为主，老外很少。”一位参与者回忆说。

　　由于征求意见稿没有公开发布，除相关部委外，只发了几个主要企业的“专家型领导”。所以会议开始后给每个人都发了一份。“但事实上，大家都心照不宣，此前跨国公司都已经从各种途径拿到了征求意见稿，并已经传回总部详细研究过。”这位参会者对记者说，不过，表面上为了继续控制流传范围，在会议结束前又十分“慎重”地悉数收了回来。

　　显然每个与会者都带来了国外公司总部的指示，当即谈了对新政策的意见。这些意见主要针对与跨国公司相关的内容，并普遍认为新政策仍过于保守。意见被汇总成三条，一是对零部件进口整车特征的设置有意见——即不能再用组装的方式生产，二是希望进口车和国内车能够并网销售，三是希望能够放开合资公司外方最多只能占50%的股比。反应最激烈的是征求意见稿中“2010年自主产权产品要达到国产汽车销售总量50%”的规定。跨国公司认为，到时候自主品牌如果不能达到这一比例，中国将强迫国外品牌车收缩产量来达到目的。“显然这是一个很大的误解。”中国汽车工业咨询发展公司首席分析师贾新光对记者说。

　　这是跨国公司第一次获得正式对新的产业政策发表意见的机会。记者问为什么这份中国汽车产业政策可以发给跨国公司征求意见，可以发给三大重点企业的“专家型领导”看，却不给吉利等国内民营汽车企业看，一位政策参与制定者不屑地说：“这是给专家看的，给李书福看，他看得懂吗？”

　　但对外国友人的“亲善之举”并未讨得什么好脸色。来自跨国公司的意见汇总后，被统统反馈回发改委。对照正式发布版可以发现，除了2010年50%自主品牌比例被去掉，其他两条都没被接纳。这让跨国公司非常愤怒。2003年8月11日，大众集团亚太区总裁雷思在接受道琼斯记者采访时，指责新政策“不但愚蠢，而且跟不上时代”。

　　3C认证波澜

　　2003年8月16日，中国汽车行业热点问题高层研讨会暨中国国际贸促会中国国际商会调解中心汽车专业委员会成立大会在北京举行。在此会议上，国家发改委、商务部、国家质检总局、国家认证认可监督管理委员会、国务院发展研究中心、中国贸促会、中国汽车工业协会等机构讨论了汽车市场法规体系建设、汽车行业内纠纷与调解等问题。

　　重要的是，研讨会就3C认证实施及其与车辆牌照制度的衔接进行了讨论。

　　国内汽车准入管理有公告和3C认证两个系统：一是要列入发改委《道路机动车辆生产企业及产品公告》才能生产、销售；二必须符合质检总局的强制性产品认证(即3C认证)要求。　

　　但这两套标准的检验项目和内容几乎完全相同。从新政策中关于准入的条款：“依据本政策和国家认证认可条例建立统一的道路机动车辆生产企业和产品的准入管理制度。符合准入管理制度规定和相关法规、技术规范的强制性要求并通过强制性产品认证的道路机动车辆产品，登录《道路机动车辆生产企业及产品公告》，由国家发展改革委和国家质检总局联合发布。公告内产品必须标识中国强制性认证(3C)标志”，可以看出，经过发改委、质检总局、国家认证认可监督管理委员会等部门的协调，两套系统已经被统一到一起。

　　国家部委通过研讨会讨论政策的修订，也可以算是一种创新。事实上，这是吸取了汽车消费政策的“失败教训”。1992年就已起草的《汽车消费政策》，2001年8月出台了初稿，由当时的国家计委下发税收、海关、商务部、交通、公安等各相关部门征求意见，但由于意见无法统一，每个部门把与自己有关的内容去掉了，初稿转回到计委后，只剩第一条和最后一条。“除了‘本政策是为了促进汽车消费’，和‘本政策自发布之日起执行’，中间全没了。”贾新光的回忆就像是在开玩笑。

　　准入管理解决后，当时看起来政策出台的障碍基本清除了。2003年9月11日，天津汽车产业发展政策和消费政策座谈会上，发改委向中共中央政治局委员、国务院副总理曾培炎汇报了《汽车产业发展政策》讨论稿的修订情况。

　　国内各大汽车厂家、中国汽车工业协会、中国汽车工程学会、同济大学、清华大学、各省市的发改委等单位都参加了这次会议。这是征求意见稿公布以来，国家召开的最高级别的产业政策研讨会。有消息说，在这次没有外资参加的座谈会上，体制内的几个汽车厂负责人对新产业政策称赞有加。

　　2003年10月21日召开的国务院常务会议上，原则通过了新的汽车产业政策，但提出了一个重要的修改意见：决定精简汽车消费政策，将其一些主要原则纳入到汽车产业发展政策之中，作为产业政策的章节出现。因此，在新政策汽车消费一章中，吸纳了原单独成篇的汽车消费政策，共14条，总的指导思想是“培育以私人消费为主的汽车市场”。

　　当时看来，产业政策在年底前出台已经没有任何问题。会后，中汽协秘书长蒋雷称，《汽车产业政策》的前期修改工作目前已基本完成，将于2003年年底前发布。

　　自主研发，还是敞开国门？

　　一切似乎都在按部就班地进行。但从2003年10月底到2004年1月这3个月的时间里，又发生了一系列变动。

　　首先是来自国务院发展研究中心的批评。业内专家、学者对于新政策的批评声当然数之不尽，但一位参与政策制定的专家对记者说，成系统的提出批评意见的只有作为国务院幕僚机构的国研中心。

　　1月15日，国务院发展研究中心召开了“中国汽车产业的增长潜力与外部发展环境研讨会”。国家发改委、交通部、商务部、建设部、科技部、国务院国资委、国家环保总局、国家信息中心、北京市交管局、机械工业联合会、大众汽车公司等单位参加了会议。在此会议上，曾对新《汽车产业政策》提出过尖锐批评的大众汽车亚太区总裁雷思能谈到新《汽车产业政策》时说：“一个开放宽松的、行政干预少的环境对于发展汽车产业来说是十分有利的。”

　　“批评的意见主要是认为必须放开，既包括对内开放，也就是不要限制民营企业进入，因为民营企业对于改变竞争机制、打破国企的垄断非常重要，还有是要对外开放，就是不要硬性规定合资比例，而应由合资双方来决定。”这位专家对记者说。

　　不难看出，国务院发展研究中心的有些观点与跨国公司意见相同，因此曾有人由结果反推，认为这是站在跨国公司的立场上，为外国人说话。

　　但事实上，比这些争论更重要的是，2003年年底出台的两个决定，使得新产业政策必须加以修改。

　　2003年10月14日出台的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》提出，要加快转变政府职能，深化行政审批制度改革。12月31日，国务院常务会议上，《投资体制改革方案》终于获得“原则性通过”，“用项目登记备案制代替行政审批制”也在形式上得以确认，计划经济时代调控经济的主要手段退出历史舞台。

　　相应的，汽车产业政策中项目投资审批方式，也由“备案和审批”两种，改为“备案和核准”两种。但新政策给新投资项目设置了新的门槛：“新建汽车生产企业的投资项目，项目投资总额不得低于20亿元人民币，其中自有资金不得低于8亿元人民币，要建立产品研究开发机构，且投资不得低于5亿元人民币。”

　　张书林承认，门槛的设置就是要对进入汽车的资本进行限制：“我们就是要做大做强，不能让你们随便什么人都进来，搞价格战，把市场搞乱。”在记者的追问下，张书林称，这一条款是“应国内主要汽车厂商的强烈要求”。

　　对于这一规定，即使是国家发改委内部也有着强烈不满。在2004年6月24日的中国民营企业权益保护论坛上，国家发改委中小企业司顾强处长直截了当地批评说，新的汽车产业政策关闭了民营企业进入汽车行业的门槛，民营资本基本不可能进入。实际上，在征求意见稿中，曾有“欢迎社会资本进入汽车工业”的内容。

　　但来自政府内部的一些不同意见，显然抵不过三大汽车公司这些“国内主要汽车厂商”的非凡力量。而此时那些被认为是“将市场搞乱”的民营汽车企业，连新汽车产业政策的征求意见稿都没有看到，更不用说发出什么声音了。

　　修改后，今年1月发改委又将新的一版上报国务院，据一位接近发改委的专家对记者说，这一版已与最后成稿没有太大区别。

　　这之后惟一的一次对产业政策有所影响的事件发生在今年3月20日。本刊第6期发表的封面故事《造中国自己的汽车》，其中刊登了北京大学政府管理学院路风教授主持完成的《发展我国自主知识产权汽车工业的政策选择》报告，该报告对吉利、奇瑞等国内企业自主研发努力进行了经济学分析，并毫不客气地批判汽车产业政策和国内三大汽车公司在编造神话，在同一封面专题里，经济学家张维迎和北大方正集团董事长魏新或以专访形式或亲自撰文，呼吁调整产业政策，警惕“一出没有中国演员的中国剧”。该系列文章经各新闻网站转载，在中国如何看待“世界制造工厂”和汽车市场进入黄金时代的大背景下，旋即引起社会各界的强烈反响，除一汽、二汽、上汽三大之外的吉利、奇瑞、长安等多家国内汽车企业高层纷纷发言表示支持，业内关于自主品牌和自主研发的讨论由此推到了最高点。

　　杂志出版第二天，国家科技部即购买了100本，向业内人士分发，路风教授也接到了很多研讨会的演讲邀请和多家媒体的采访要求。科技部办公厅调研室的张炳清处长告诉记者，此后的一次研讨会中，发改委的有关官员也认为，这是一个非常好的报告。后来，科技部将报告全文的电子版发给发改委。

　　尽管此前新产业政策向跨国公司征求意见，却从未给吉利、奇瑞这样的国内民营汽车企业看一眼，但这次自主品牌和自主研发的大讨论，终于还是对产业政策的制定者产生了一点影响。新政策中增加了相关的内容：“激励汽车生产企业提高研发能力和技术创新能力，积极开发具有自主知识产权的产品，实施品牌经营战略。2010年汽车生产企业要形成若干驰名的汽车、摩托车和零部件产品品牌。”

　　虽然这仍然只是一个比较笼统的讲法。但一位业内人士认为，这毕竟是对自主品牌的一种肯定，而且，据这位人士对记者说，也是在今年4月，发改委的一位高层领导曾到奇瑞视察，并对奇瑞的努力给予了肯定。

　　2004年4月，发改委将最终稿上报国务院。但这时又遇到了发文的问题。一位接近发改委的专家告诉《商务周刊》，发改委希望以国务院的名义发，但国务院只是在5月21日发文件将94版政策废止，新产业政策由发改委发布。这当然使得新政策的效力打了很大折扣。

　　6月1日，新的汽车产业发展政策正式在发改委网上发布。回头看这一年多围绕这部新政出台的风风雨雨，记者忽然发现，政策出台的两大背景在部门利益的争斗中被严重忽略了：一、这部政策的出台，是由于加入WTO协议承诺而做出的修改；二、与1994年不同，目前外资已经在中国汽车产业取得垄断地位。其结果是，我们看到的政策修改，仍然围绕部门间的纷争，而促使产业更加开放和对自主品牌的保护这两个愿望也基本上都落空了。