导语：哪些宅基地未来将纳入有偿分配？谁来决定农村买房能否落户和享受相关权益？生长在城市的“农二代”能否继续享受父辈的村民“福利”？

　　经济观察网 记者 梁嘉琳 据《经济观察报》本周报道，《农村土地制度改革试点总方案》已上报中央全面深化改革领导小组，其中包括宅基地制度、征地制度、农村集体经营性建设用地使用权入市制度以及土地二级市场制度试点方案。

　　在全国率先试点农房和宅基地跨村流转的浙江省乐清市，乐清市农办副主任蔡永固向经济观察网记者透露，目前正在申报全国第二批农村改革试验区项目。乐清市上报的方案包括四个方面：一是在分配环节，将宅基地全部无偿分配，改革为农业区按照“一户一宅”无偿分配，城镇规划区有偿使用；二是在用地审批环节，将宅基地“一户一宅”，改革为“总量控制，一户多处”；三是在使用管理环节，将坚持“适度物权”，在“农(农业户口)对农(农业户口)”的前提下，继续探索农房在全市(县级市——记者注)范围内流转，与此同时，禁止城镇居民到农村购置农房和宅基地；四是在退出环节，即便户籍制度改革了，不存在农业户口和非农业户口之分了，农民的身份信息仍然要保留，在宅基地的用益物权方面仍然要跟城镇居民有所区分，对农业户口的现行政策还要保留。

　　但是，各地对政策框架下的具体政策取向仍存在疑问——哪些宅基地未来将纳入有偿分配？谁来决定农村买房能否落户和享受相关权益？生长在城市的“农二代”能否继续享受父辈的村民“福利”？为此，经济观察网独家专访国务院发展研究中心农村经济研究部巡视员、研究员谢扬。谢扬明确指出，“纯保障性”与“保障性引入商品性”的宅基地将在初始分配、二级市场、村民“福利”上适用不同政策，在可以看见的未来，进城农民及其后代的宅基地权益仍是排他性权利。

　　经济观察网：您如何评价对城镇规划区内、外分别进行有偿使用和无偿分配？

　　谢扬：这也正是国内其他地方正在探索的内容。有偿使用的宅基地，将有望进入非农建设用地的统一交易市场。

　　这种切割是有意义的，因为这两个区域的宅基地重点不同——后者是纯保障性的，前者是保障性再加上一点商品性的。城镇规划区外的住房获取成本相对较低，但可供分配土地资源有限；城镇规划区内的住房获取成本相对较高，但相对于城市商品房还是低很多。

　　经济观察网：乐清市“七山二水一分田”，农村农保率很高，市区人口很密集，根据粗略估算，乐清农村的户均宅基地占地面积只有80多平方米，人均只有20多平方米。当农户因房屋人口增加(婚嫁、生育)而不够住、重新申请宅基地建房时，“先收回宅基地，再批新宅基地”的做法为农户所不接受。乐清市正探索保留老的宅基地，在不超过户均占地总量的前提下，再按配额批给农户新的一小块宅基地。您怎么看“一户一宅”向“总量控制，一户多处”的地方探索？

　　谢扬：所谓的“一户一宅”，只是上个世纪90年代后期，国土部门通过行政性规章提出的政策方向。在此之前，“一户多宅”和“多户一宅”长期共存，这使得“一户一宅”政策在现实中落实不到最基层。既然历史遗留的“一户多宅”不会被地方政府收回去，地方政府就对这些“一户多宅”的家庭停止审批宅基地，客观上又造成了更多的“多户一宅”。

　　乐清的探索比较符合农村实际。国内有的地方逼迫农民上楼，就是拿“一户多宅”卡住农民，结果一家三口只住了60多平方米的安置房。人均、户均宅基地占地面积从来没有一个全国统一标准，宅基地管理基本上都是省以下部门来管的。今后，还是要根据各地实际发展探索差异化的总量控制标准。

　　经济观察网：各地探索的农房和宅基地跨村流转中，外村人到本村来购买农房，有的能落户，有的不能落户，您怎么看？

　　谢扬：我们要将宅基地划分成两类：一类是纯保障性的宅基地，“原住民”的宅基地使用权和村集体经济组织的收益权、土地承包经营权相挂钩。另一类拿到市场上交易后，引入了商品性——这就造成了新居民只能获得宅基地使用权，却无法成为村集体经济组织成员，无法享有村集体经济组织的收益权、土地承包经营权，甚至无法拥有户籍注册权。

　　这无非是村集体经济组织担心外来人口分割了他们的土地权益、地上的财产权益、户籍权益。这只能因地制宜，坚持村集体经济组织自主决策，国家短期内很难统一标准。

　　经济观察网：随着我国户籍改革的深入推进，未来可能就不存在城乡户口之别了。那么，如何对待原农业户口所附着的各种村民“福利”？

　　谢扬：未来，户籍改革的方向是户籍的“单向流动”——第一个层面，当农业人口成为非农业人口，通过实行居住证制度，它背后所享受的福利、待遇要逐步趋同，但各地城乡人口均等化的标准不尽相同，有的享受的福利、待遇是5项，有的是8项，有的是12项。

　　第二个层面，户籍过去与农民身份、村集体经济权益挂钩，但现在要脱钩。并不因为农民居民的农业户口转向非农业户口，他们的权益——农民住房财产权、农村集体经济收益分配权、土地承包经营权、集体非农建设用地使用权、宅基地使用权等——就丧失了，或者就被拿出去分配了，这还是要尊重农民的意愿。

　　需要指出的是，即便农村居民的子女(俗称“农二代”)在城市出生、长大，与农村、农业、农民脱离了联系，但他们仍能继承父辈的宅基地权益。在可以看见的未来，我们看不到这部分权益可被其他人获得，这是排他性权利。

　　这不是城乡居民不公平的问题，毕竟城里人已经通过购买国有土地上的商品房，享受了房产增值所带来的收益，也享受到城市基本公共服务，这比农村居民享受的待遇高得多。

　　只要城乡居民在社保、医保、养老保险等基本公共服务无法完全实现均等化，就不要奢望农民让出宅基地使用权来交换社会保障——即便是长三角、珠三角等发达地区，城乡居民的待遇也没有并轨。因此，我不赞同一些地方试验“土地换社保”——社会保障是政府本应提供的基本公共服务，所有从事非农产业的居民都应享有。

　　经济观察网：十八届三中全会召开后，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出：“保障农户宅基地用益物权，改革完善农村宅基地制度，选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让，探索农民增加财产性收入渠道。”但很快，国土资源部副部长胡存智就公开澄清说，非本集体经济组织成员无论是购买还是以其他方式使用占有农村宅基地，都不受法律保护。如何看待宅基地和农房跨村流转的政策空间变化？

　　谢扬：胡存智副部长的说法是对的。宅基地改革改革有两大方向：一是试点，二是修法。截至目前，由于《土地管理法》还没有修订，农房和宅基地跨村流转只能在试验区内被允许，且必须限于“农对农”，在试验区外就则是被禁止的。

　　在试点方面，试验区也不是谁想试验就能试验的，必须经中央同意。如果你不属于试验区还想改，地方一把手就要把乌纱帽押上——如果是当地农民自愿的，也是有利于城乡一体化的，成功了你官儿继续当，失败了你就下台。如果你没有这种改革的勇气和魄力，那就等中央统一部署吧！

　　在修法方面，在《土地管理法》完成修订前，宅基地制度改革会借鉴上海自贸区的经验，由全国人大授权试点地区，暂停实施《土地管理法》等相关法律。