全国政协委员刘汉元:可利用高速公路建太阳能电站

2014年03月03日 23:01  新浪财经 微博

  新浪财经讯  全国政协委员、通威集团董事局主席刘汉元在其2014年两会提案中建议,充分利用我国高速公路沿线及其服务区、停车场,推动太阳能光伏电站建设,满足高速公路沿线通信设施、视频监控系统、服务区等运行用电需要,正是集约化利用土地,提高单位国土面积财富输出价值的有效途径

  刘汉元指出,截至2013年底,我国高速公路里程达9.62万公里(其中国家高速公路6.80万公里),全国高速公路车道里程达42.46万公里。这部分土地完全可以利用起来。

  此外,2013年我国高速公路建设总投入约为8304亿元,平均每公里车道里程造价约1705万元,按照当前建设水平,每公里车道光伏电站建设成本可控制在230万元,如按上述火电项目投入资金,仅复合利用国内巨量的高速公路资源,就可建成约16GW的高速公路光伏电站,同样多的钱可以做更多的事情,产生更大的价值。

  以下为提案全文:

  全国政协委员、通威集团董事局主席刘汉元先生认真履行人民政协政治协商、民主监督、参政议政的职能,积极建言献策,参与国是,反映社情民意,并主要针对当前国内能源发展现状、环境变化和渔业养殖,在光伏产业发展、企业税费减免、渔业养殖保险等方面进行了认真思考和仔细调研,以政协提案及大会发言的形式,分别就 “强化政策落地  加快分布式光伏发电发展”、“将渔业养殖保险纳入国家级财政补贴范围”、“利用国内高速公路建设太阳能光伏电站”、“提高应用比例  强化可再生能源战略地位”、“推动和完善光伏发电金融配套政策”、“减轻企业税费负担  确保经济健康持续发展”等热点问题提出自己的建议。

  一、强化政策落地  加快分布式光伏发电发展

  刘汉元委员谈到,2013年7月,国务院发布《关于促进光伏产业健康发展的若干意见》,相关部委就补贴、退税、电价、项目管理、并网以及融资等问题陆续出台配套政策,由此促进了我国光伏终端应用的快速发展。但由于在具体项目申报、建设、并网、补贴申领等方面,仍存在体制障碍和政策盲点,特别是缺乏明确的、可操作的政策细则,以致分布式光伏发电推进过程中遇到诸多难题,加之欧美国家继续打压我国光伏产业,因此,实施并加速国内分布式光伏发电终端培育和规模化应用已刻不容缓,亟待国家进一步加大政策落地力度,制定和明确配套政策,给予行业健康发展以引导和支持。

  刘汉元委员指出,并网是分布式光伏发电大规模应用的前提条件。基于此,国家能源局2013年12月9日发布了《光伏发电运营监管暂行办法》,其中明确规定,电网企业应当全额收购其电网覆盖范围内光伏发电项目的上网电量。然而,我国现行电力体制下的既有利益格局导致光伏发电并网难。电网企业既是向发电厂购买电力的唯一买家,又是向用户售电的唯一卖家,以售电作为主要业绩考核指标。随着太阳能分布式发电的兴起,用户自发自用、余电上网,势必在一定程度上冲击电网企业的既得利益,所以电网企业普遍对包括分布式太阳能发电在内的新能源电力并网积极性不高,部分电网甚至阻碍可再生能源并网,甚至在项目现场踏勘、并网方案制定及验收、购售电合同签订及实施过程中设置障碍,致使国家支持分布式光伏发电并网的好政策不能很好的落地。

  刘汉元委员认为,国家发改委、能源局出台了很好的扶持政策,但没有得到有力的传达和宣贯,很多地方对政策的理解不一,响应和执行力度大相径庭,甚至于一些地方获得的政策资讯更多来自互联网等公共信息平台。国家能源局2013年11月18日发布的《分布式光伏发电项目管理暂行办法》明确规定,由省级及以下能源主管部门对分布式光伏发电项目实行备案管理,但并未明确具体是哪一级。由于各省均未出台具体备案办法,所以市县级管理部门在遇到分布式光伏项目申报、备案、并网时,各地的理解和把握就出现较大偏差,项目就难以继续推进。甚至有些地方以电网企业没有下文为由,对家庭分布式光伏发电项目不予备案。

  另外,在电网接入方面,电网企业将权力下放,但其地市级公司技术、经验和管理能力不足,极大地拉长了并网周期。例如,一个家庭分布式光伏发电项目,单个容量基本上在5—10千瓦,投资约5—10万元,很多地方却极为教条式地要求用户编制所谓“可研、环评、电力接入方案”等,几乎达到了地面集中式大规模光伏电站的标准,而且必须委托有电力资质的设计单位执行。姑且不论个人用户有没有单独去找这些设计单位编制报告的能力,单这些报告的编制费用,往往就等于一个小型光伏电站的建设费用,造成了资金、时间浪费。可以说,当分布式光伏电遇到“中国化”后,已事实上滞后甚至牺牲了宝贵的发展机遇。

  他指出,2013年8月,国家发改委出台《关于发挥价格杠杆作用促进光伏产业健康发展的通知》,对分布式光伏发电项目实行按照发电量进行电价补贴的政策,电价补贴标准为每千瓦时0.42元。但由于各地缺乏统一规范的备案与申报流程,有些地方电网公司要求发改委先出具备案文件,而发改委要求电网公司先出具接入方案,二者相互扯皮推诿,使用户在分布式发电并网及补贴申报中无所适从。同时,各地购售电合同约定的电费结算时限也不同,有按月结,有两月结,也有半年、一年结的。而且目前出台地方性补贴政策的浙江、合肥、洛阳等地,扶持对象仅限于当地的系统产品生产商,而外来项目投资或经营方则很难享受当地补贴政策。另外,分布式发电应用主要涉及地面、水面(鱼塘、水库)、屋顶等三种差异较大的可建条件类型,国家0.42元/千瓦时的补贴标准并未区别考虑这些不同的建设环境和条件。总之,政策一刀切,落地不及时、不到位,地方补贴政策差别大和地方保护主义等现象,都严重影响分布式发电建设的推进力度、速度和成效,直接降低了居民或投资方收益和市场信心。受此影响,2014年国家8GW的分布式光伏发电发展目标恐难完成。

  为此,刘汉元委员特别指出,针对部分电网公司至今未出台分布式光伏发电实施细则,项目并网备案难度大,基本不受理体系外项目申报、并网申请等主要问题,建议政府主管部门及时出台相关政策细则,明确并网政策执行主体及执行标准,落实地方政府对分布式光伏发电项目的引进、管理和扶持政策。而分布式光伏快速发展的主要动力之一在于结算标准明确、补贴发放及时,因此建议针对我国当前建设过程中的补贴政策盲点,明确规定享受补贴政策的项目由电网企业负责向项目单位按月转付国家补贴资金,按月结算余电上网电量电费;电网企业则要严格按照合同履行购电义务。同时,建议充分考虑地面、水面、屋顶等不同的建设环境,对农业、渔业等复杂环境下电站建设新增或完善补贴政策。通过政策细化和落地,切实推动电网公司及各参与主体增强发展积极性,自觉加大对国家政策的执行力度。

  他表示,安徽省合肥市人民政府早在“光伏国八条”出台前的2013年6月,就率全国之先明确了推动光伏产业发展的保障措施和执行标准,并简化了行政审批与实施流程,比如取消家装审批、电力部门依合同无条件购买光伏发电。为此,建议国家政府主管部门在强化既有政策的督促、落实到位的同时,借鉴、推广合肥经验,迅速调整核准政策,根据分布式光伏发电项目的规模等要素,及时取消和下放行政审批,为项目提供便利;建议电网企业积极采取有效措施,开放融合,灵活处理项目的核准、备案问题,并结合实际,简化分布式光伏发电报装流程;负责电力业务许可证颁发和管理的电力监管机构,则应充分考虑分布式光伏发电项目的特殊性,并结合机构改革简政放权,着手研究有关资质监管工作,对相关政策法规作出必要调整。国内众多企业已在分布式光伏发电建设、运营领域积累了足够的资源、能力和经验,只要国家依照光伏建设的客观规律,积极排除政策性、体制性障碍,制定基本统一、具备刚性的“傻瓜式”操作流程,让地方各级相关部门少一些推诿、少一些延误,我国光伏产业就可望迅速迎来春天。

  他特别指出,我国分布式光伏发电尚处发展初期,需调动各类投资主体积极性,建立合适的投融资体系,为产业发展提供有力的金融支撑和服务。建议国开行充分发挥开发性金融机构的引导作用,创新金融服务,根据国家光伏发电发展规划和有关地区的分布式光伏发电年度实施方案,制定年度融资计划,合理安排信贷资金规模,积极支持分布式光伏发电应用,支持各类以“自发自用、余量上网、电网调节”方式建设和运营的分布式光伏发电项目,重点配合国家组织建设的新能源示范城市、绿色能源县、分布式光伏发电应用示范区等开展创新金融服务试点,建立与地方合作的投融资机构,为符合条件的分布式光伏项目开出绿色优惠通道,项目贷款年限根据项目实际运行寿命可至少考虑10-15年,优质项目最长满足20年的贷款年限,贷款利率在人民银行同期同档次基准利率基础上,对国家能源局认定的项目给予利率下浮5-10%的优惠。同时,建议相关部门推动地方政府在试点地区,成立以企业信用为基础,以市场化方式运作为核心,国开行可向具备借款资格和承贷能力的融资平台提供授信,甚至可鼓励大型光伏企业参与和承担融资职能,融资平台则以委托贷款等有效的资金运作方式,向符合条件的对象提供融资支持。

  二、将渔业养殖保险纳入国家级财政补贴范围

  刘汉元委员谈到,2014年中央一号文件明确提出加大农业保险支持力度,拓宽三农资金投入渠道,充分发挥财政资金引导作用,通过贴息、奖励、风险补偿、税费减免等措施,带动金融和社会资金更多投入农业农村,规范农业保险大灾风险准备金管理,加快建立财政支持的农业保险大灾风险分散机制,鼓励保险机构开展特色优势农产品保险,有条件的地方提供保费补贴,中央财政通过以奖代补等方式予以支持。作为农业的重要组成部分,渔业是我国国民经济的重要基础,也是我国粮食安全的重要保障。针对当前我国渔业养殖环境和发展实际,特别是国家对渔业经济的保障缺失,应当及时考虑建立渔业保险制度,推动渔业保险纳入政策性农业保险范围,支持发展渔业互助保险,鼓励发展渔业商业保险,积极开展海水养殖保险,健全稳定的渔业风险保障机制。

  他指出,据农业部2014年1月15日通报,去年我国渔业经济总产值达19920亿,比上一年增长15%;全国水产品总产量6172万吨,其中水产养殖产量4547万吨,捕捞产量1495万吨;渔业人口超过2000万,渔民人均纯收入13039元,比上年增长15.84%;渔业生产为市场提供的各类水产品已超过6000万吨。在国际贸易中,渔业进出口总量812.9万吨,同比增长2.58%;进出口总额289亿美元,同比增长7.12%;贸易顺差116.3亿美元,进出口三项指标连续13年居全球之首,也多年占据我国农产品出口最大份额。渔业生产不仅是人们生存发展的重要优质蛋白来源,更是稳定市场物价、实现有效供给的重要保证,也是我国粮食安全的重要保障。养殖和捕捞作为渔业生产的两大方式,经过35年的发展,养殖在渔业生产中的作用越来越突出,地位越来越重要,1978年我国渔业养殖与捕捞的对比关系为26 :74,到2013年已逆转为74 :26。随着自然渔业资源的加速枯竭,随着全国、全球消费市场对渔业产品在量和质上的迫切需求,我国强化养殖,淡出捕捞,正成为渔业生产方式转型的历史必然。

  他表示,我国地处季风气候带,并跨越多条地震带,自然灾害频繁,每年因台风、洪涝、干旱、病害等原因给渔业造成的直接经济损失近300亿。例如,2013年10月的台风“菲特”,给我国闽、浙沿海地区的渔业生产造成了重大损失,仅浙江省宁波市一地的直接经济损失就高达8.94亿元,总的直接经济损失保守估计约40亿元。随着我国工业化、城镇化进程的不断加速,包括内陆淡水和海洋在内的我国水域的污染问题日益突出,赤潮、蓝藻、农药残留、工业废水、重金属污染事件时有发生,每年给渔业造成的直接经济损失在50亿元以上,且呈不断上升的态势。我国渔业保障机制的相对薄弱,各类灾害、污染持续影响并严重破坏了养殖生产秩序和整个渔业经济的安全发展,渔民自行恢复生产能力不足,因灾致贫、因灾返贫现象时有发生,严重制约了我国渔业养殖和渔业经济的持续、稳定、健康发展。

  刘汉元委员认为,当前,地方政府及行业主管部门对渔业养殖保险都高度重视,并结合各自实际给予了力所能及的支持,一般采取市级统筹、县级核算的模式运行渔业养殖保险。针对渔业风险保障需求,在地方政府的支持下,一些机构尝试开展水产养殖保险试点,也取得了一些成效和经验。从试点情况看,养殖户对渔业养殖保险的需求非常强烈,即便是在保障力度不高的情况下,渔业养殖保险也受到广大渔民的普遍欢迎。各试点地区均结合当地的优势养殖品种开展相关养殖保险,保障对象涵盖了淡水、海水两大生态系统;品种覆盖包括了鱼类、甲壳类、贝类、藻类、软体动物等五大类数十个品种;保险责任则涵盖了自然灾害(台风、洪涝等)、病虫害、环境污染(赤潮、水域污染等)、意外事故(火灾、爆炸、建筑物倒塌等)等四大类数十项风险。为满足特定保障对象对特定风险防范的需求,各地都进行了积极有益的探索,保险产品不断创新,新的保险产品层出不穷,如江苏、浙江等地甚至将气象指数都纳入保险责任范围,既有效满足了保障需求,又大幅降低了定损成本。而大量的保险赔款,充分发挥了保险损失补偿的职能,最大限度地降低了各类灾害造成的经济损失,有力地促进了养殖生产的恢复和灾后重建工作的开展,为渔业生产的可持续健康发展提供了资金保证和制度保证。

  刘汉元委员特别指出,目前的保障能力和保障水平,与我国渔业养殖生产发展的内在需求存在较大差距。由于种种原因,即便在试点地区,渔业养殖保险也未能做到100%覆盖。更为重要的是,保障力度相对有限,有的地方甚至采取“赔付封顶”、“限定赔案件数”等举措,制约了保险的损失补偿机制的充分发挥。同时,还有大量的非试点地区,其渔业养殖保险基本上处于“真空”状态。

  他认为,“三高一低”即赔付率高、费率高、运营成本高、保障水平低。受客观因素的影响,我国渔业养殖保险的赔付率一直是居高不下,在可以预见的未来,该赔付率依旧有上升的可能。就费率而言,目前各地各渔业养殖产品形态的一般费率维持在5%上下的偏高状态,渔民此项承受压力较大,如果剥离财政的支持力量,则会极大地削弱渔民的参保意愿。另外,渔业养殖保险的空间跨度大、时间跨度长、产品多样化,并且定损技术性难度很大,一系列因素导致其运营成本畸高。各地本着节约的原则,仅计提8%-16%不等的管理费用率,仍导致客观上维系难度很大。受上述几个因素影响,使得我国渔业养殖保险的风险准备金相对不足,能够提供的风险保障非常有限,制约了渔业养殖保险的进一步发展,而根本问题在于投入不足。

  由于国家尚无明确的财政预算,多数的省、市、县三级财政并未将渔业保险纳入经常性预算,更无稳定预算科目和预算标准。各级地方财政因缺乏国家级财政政策作指引,其渔业养殖保险的补贴政策多是从项目性预算列支,且标准不固定、不统一、不稳定。同时,由于各级政策及执行细则的缺失,渔业养殖保险还存在保障对象复杂、产品形态多样、勘察定损困难、技术性强等诸多困难。

  为此,刘汉元委员专门强调,综合当前的形势看,产业发展基础、生产力发展趋势、各地试点经验的总结、地方政府管理经验的积累、渔民参与度和认知度的普遍提升,都显示出建立国家级渔业养殖保险补贴政策的时机已经成熟。建议涵盖内陆淡水养殖、海洋渔业养殖两大系统,依托业已开展的渔业养殖保险试点产品,明确补贴对象和目标。参考已经开展多年的农业保险保费补贴水平和渔业养殖保险试点的情况,建议国家级财政补贴标准不低于保费的30%,理想水平为30%-40%。同时,考虑到渔业养殖保险经营主体的多样性,建议补贴路径为保费直补。

  他指出,在当前财力相对有限、风险管理水平相对较低的现阶段,我国渔业保险的政策目标应以恢复生产为首要目标。通过保险的赔偿机制,实现以保代补、以赔代贴,将普惠制的补贴转化为针对性更强的补偿制。这样既有利于提升财政资金的使用效能,又可提高各级地方的参与度,还有利于调动和发挥渔民及各经营主体的积极性和创造性,共同推进渔业养殖保险的健康发展,继而推进渔业生产的健康发展。

  最后,刘汉元委员指出,建议国家将渔业养殖保险纳入农业保险大灾风险体系进行统筹规划和管理,或者将大灾风险准备金打造成渔业养殖保险的超赔再保基金。这样渔业养殖保险将获得一个打通地区限制、产品限制和经营主体限制的重要通道,可以为渔业养殖保险,乃至整个农业保险体系构建一个更加完备的风险管控机制。在此基础上,合理运用政策手段特别是财政手段,充分发挥市场机制在资源配置中的决定性作用,充分调动金融、政府、协会、养殖民众等各方面的积极性,切实把渔业养殖保险工作做好。

  三、利用国内高速公路建设太阳能光伏电站

  刘汉元委员谈到,结合国内现有高速路网资源状况,参考国外已有经验和做法,可充分利用国内存量高速路网,将其作为太阳能光伏发电的新型、有效载体,实现光伏发电、交通运输、节能减排、安全行驶、道路养护、耕地保护六者的高效整合与最佳统一。

  为此,刘汉元委员以案例进行了深入阐述,他提到,就国外来看,2011年意大利率先在西西里修建了世界第一条全部设施以太阳能为动力的高速公路,全长30公里,安装的太阳能光伏装置百分之百满足沿线80万个设施的电力需求,包括路灯、隧道风机、路牌、紧急电话及路上所有需要靠太阳能运行的装置。路面光伏设备每年发电量约为1200万千瓦时,相当于每年节约31万吨石油并减少10万吨二氧化碳排放量。作为与高速公路类似的铁路运输系统,2014年1月22日,世界最大的太阳能发电桥在英国伦敦揭幕投运,该桥顶部共覆盖4400个太阳能电池板,可满足该桥北岸繁忙的布莱克弗赖尔斯火车站一半的用电需求,也将减少大量碳排放。

  在国内,2011年9月,京港澳高速安阳服务区60KWp太阳能光伏电站并网发电。该电站是全国首座高速公路太阳能光伏电站,每年发电量85850千瓦时,25年运行可节约标准煤780吨。2014年1月,位于“十天高速”陕西段西乡县茶条岭的高速公路110KW光伏电站项目完成接网交工验收,该项目采用用户侧并网发电模式,预计年发电量15.04万千瓦时,所发电主要用于茶条岭隧道内灯光照明、动力服务,成为隧道供电重要组成部分,每年可节省费用约15.04万元,电站运营25年可节约标准煤1466吨,二氧化碳减排3749吨,二氧化硫减排113吨。

  刘汉元委员指出,截至2013年底,我国高速公路里程达9.62万公里(其中国家高速公路6.80万公里),全国高速公路车道里程达42.46万公里。按照每条车道3.5米估算,单车道每公里空间面积约为3500m2,实际装机容量按照15m2/KWp计算,每公里光伏装机容量约为230KWp。而全国高速公路仅车道空间总面积就达14.86亿m2,如利用全国高速公路建设太阳能光伏电站,总装机容量近100GW;即便高速公路只有50%具备安装条件(扣除隧道、资源较差等不具备安装条件的面积),装机容量也可达50GW,远远超过全国现有总装机容量,年发电量可达490亿度,约占全国全年消耗量的9%,且每年可节约标准煤1953万吨,CO2减排5200万吨,按照现有补贴及脱硫电价计算,每年直接产生近450亿元经济效益。对比单位国土面积的财富价值输出,高速公路建设太阳能光伏电站,单车道每公里每年发电可直接产出大约25万元财富,而同等单车道每公里对应的农田每年收益仅约为1750-2100元。

  他特别指出,综合利用高速公路等存量土地资源发展光伏发电也是维护国家能源安全的重要战略举措。据2014年2月12日俄罗斯媒体报道,我国欲与俄联手在远东地区打造全球最大的火力发电站,发电站装机容量5-8GW,每年可向我国输送300-500亿千瓦时电量,主要供应电力需求旺盛的北京,为确保其正常运行,需架设长达2000公里的800千伏直流输电线,电站本身造价加上配套高压输电线路,该项目总耗资将达140-260亿美元。实际上,我国仅在新疆、内蒙或是临近北京300-500公里距离范围内的周边,使用同样多的投资,便可保证等效甚至超量的能源输出,既不对他国造成污染,不重复浪费输电资源,资源还能真正掌握在我们自己手中,也更加经济、便捷,更能从战略上确保清洁能源的持续供给和能源安全。对照高速公路及其光伏电站配套建设规划,2013年我国高速公路建设总投入约为8304亿元,平均每公里车道里程造价约1705万元,按照当前建设水平,每公里车道光伏电站建设成本可控制在230万元,如按上述火电项目投入资金,仅复合利用国内巨量的高速公路资源,就可建成约16GW的高速公路光伏电站,同样多的钱可以做更多的事情,产生更大的价值。

  由此可见,充分利用我国高速公路沿线及其服务区、停车场,推动太阳能光伏电站建设,满足高速公路沿线通信设施、视频监控系统、服务区等运行用电需要,正是集约化利用土地,提高单位国土面积财富输出价值的有效途径,不仅能创新开发和复合利用道路空间及沿线配套区域的巨量资源,为经济社会发展提供充沛的清洁电力支撑,还能实现高速公路就近充电,特别是满足偏远地区公路沿线的用电负荷,有效节约偏远地区高速公路拉设电网供电的投入成本,有效解决长途交通的能源消耗,推动环保电动汽车行业的快速发展,并减少二氧化碳等排放量,还可由此带动大量社会资本,促进经济增长,增加社会就业,同时具有确保能源供应安全的国家战略意义。

  刘汉元委员指出,目前我国已完成国家高速公路网规划79%的建设目标,9.62万公里的高速公路在促进交通物流便捷、支撑经济快速发展的同时,也给道路养护带来了巨大压力。其中受烈日暴晒、暴雨冲刷、冰雪凝冻等是主要破坏因素。研究表明,一条质量合格的高速公路,在使用寿命前期75%的时间内,性能下降40%;如不及时进行预防性养护,随后12%的使用寿命内,性能将再降40%,而养护成本则要增加3-10倍,且导致恶性交通事故高发。显然,光伏电站的物理结构可以为高速公路遮阳挡雨,高速公路的预防性养护对于降低养护成本、减少因道路性能下降导致恶性交通事故发生的风险,具有重要意义。因此,以太阳能光伏发电建设为契机,改造现有及在建、将建高速公路的路面立体结构,将最大限度地延缓路况老化、退化,有效延长道路使用寿命,减少重、特大交通安全事故发生机率,并实现发电养护两不误,同时高速公路业主还可通过卖电收入弥补养护支出、增加收入等,可谓一举多得。

  为此,刘汉元委员认为,国家及时立项,将光伏电站建设真正纳入未来国家高速公路建设的刚性任务,规划、研究并尽快出台统一的全国性支持政策,国家发改委、交通、建设、电力、环保、财政、通信等相关部门应同步制定配套政策,形成国家政策之下的部际联动,将光伏电站的建设作为高速公路规划、建设的标准配置和刚性要求;在道路工程建设招投标过程中要把光伏电站建设的数量和质量作为重要的考量指标。同时,各省、自治区、直辖市应在因地制宜出台光伏发电配套实施细则,明确政策执行主体及执行标准,落实地方政府对分布式光伏发电项目的引进和管理,细化扶持政策,并适时出台或新增专项补贴政策,包括税收优惠、融资、信贷支持等。同时,充分考虑高速公路光伏电站项目的特殊性,对相关政策法规作必要调整,建立健全应用及管理体系,以适应和推动高速公路太阳能电站的建设发展。

  他指出,根据国家高速公路网规划,我国目前尚有21%左右的高速公路处于待建状态,建议国家在已建、待建甚至未来新增高速公路规划建设中,充分考虑配套光伏电站建设,探索研究和形成标准技术体系和电力应用体系,包括交通设施用电、交通运输用电的上网、输送和配置,并在投资主体、建设指标、激励举措、收益分享等方面形成完整机制,尤其是明确、细化高速公路管理方、业主方及施工方的责、权、利,推动相关各方做好管理、技术、资金、应用等全环节协同,鼓励、调动和促进更多社会资金、资源参与我国高速公路光伏电站的投资、规划和建设。

  最后,刘汉元委员指出,石油消费是目前交通能耗的主要途径,加剧环境压力的同时还极不经济,远远高于等效电力的价格支出。建议以高速公路光伏应用的建设实验,以点带面,创新探索光伏发电更为集中、更大规模、更加立体的建设模式,循序渐进地复制推广到资源匹配、条件具备的省道、村道等更为广阔的各级路网及其配套领域。在区域试点上,建议可先期规划、尝试在西部高速公路建设太阳能光伏电站,通过西部资源具备的高速公路太阳能光伏发电综合试点项目的建设,较快探索匹配技术和运行机制,以此促成区域化经济发展特别是长途交通集约化发展的同时,为更大规模、更大范围的路网光伏发电覆盖积累经验。从而不断优化和升级新时期国家综合交通建设战略,推动路网上空及周边光伏发电成为未来交通能源的重要来源,甚至成为我国能源可持续供应、节能减排、国土资源高效利用的最佳方式之一。   

  四、提高应用比例  强化可再生能源战略地位

  刘汉元委员谈到,能源关系到一个国家的战略安全。近年来,我国太阳能、地热能、水力能、风能、生物质能等可再生能源产业发展迅速,截至2013年,我国可再生能源发电总装机3.79亿千瓦,发电量达 10853亿千瓦时,可再生能源发电装机占国内电力总装机的30.4%;同时,可再生能源发展支持体系基本建立,可再生能源产业布局初步完成,相对完整产业链基本形成,产业竞争力不断提升。尽管目前我国的可再生能源发展取得了显著成就,但与国家应对气候变化、治理雾霾天气、落实节能减排、推动能源结构调整等相关政策与规划的目标仍有很大差距,传统化石能源消费在整个能源消费结构中依然占据绝对主导地位。

  他指出,我国“十一五”的节能降耗指标仅在地方采取强行拉闸限电等方式后勉强完成;“十二五”已进入第四年,非化石能源在我国一次能源中的消费比重从2009年的8%左右提高至2013年的9.8%,历时五年仅提升1.8个百分点。如不进一步加大产业支持力度、强化政策激励措施,“十二五”规划提出的2015年我国非化石能源在一次能源中的消费比重达到11.4%的目标恐难完成,2020年15%的目标更难落实。即使“十二五”规划的能源强度目标能够落实,碳排放强度的指标也难以完成。

  刘汉元委员认为,尽管十八大以来,我国做出了大力建设生态文明、推动能源生产和消费革命的重大决策,但对发展可再生能源的必要性、紧迫性仍然缺乏战略性认识,也没有形成自上而下的国家意志。一些决策部门、研究机构、学术机构以及社会舆论对于可再生能源在未来中国能源战略中的重要地位认识不足,推动可再生能源逐步替代化石能源的重大战略决策过于保守,成为当前可再生能源发展措施乏力、推动速度迟缓的根本原因之一。

  他指出,除受区域经济发展不平衡、能源生产中心和消费中心逆向分布等诸多客观现实因素影响,国家政策层面对可再生能源的发展引导更多还处于初始状态,其中,影响可再生能源发展的诸多问题久议不决,推动可再生能源发展的措施不痛不痒,比如,可再生能源电力发展规划与电网建设规划脱节、可再生能源发展规模与补贴总量不符、可再生能源配额制迟迟不能出台等。特别是目前国家支持风电、太阳能、生物质能等可再生能源发展的政策体系还不完整,相关政策之间缺乏协调,政策稳定性较差,经济激励力度偏弱,没有形成支持可再生能源持续发展的长效机制。所以,在现行市场规则、政策环境和技术水平下,除了水电和已经成熟应用的太阳能热水器有能力参与市场竞争外,目前大多数可再生能源开发利用成本较高,再加上资源分散、规模便小、生产不连续等特点,可再生能源普遍缺乏竞争力。

  刘汉元委员认为,长期以来,我国可再生能源发展缺乏明确的发展目标,过度依赖政策研究形成的规划数据无法形成连续稳定的市场需求。虽然国家逐步在加大对可再生能源发展的支持力度,但由于没有建立起强制性的市场保障政策,无法形成稳定的市场需求,可再生能源发展就缺少持续的市场拉动,致使我国可再生能源的创新技术研发及应用变得普遍缓慢和滞后。除水力发电、太阳能热利用和沼气外,其它可再生能源的技术水平普遍较低,缺乏技术储备和研发能力,设备制造能力弱,技术和设备生产较多依靠进口,技术水平和生产能力与国外先进水平差距较大。同时,我国可再生能源资源评价、技术标准、产品检测和认证等体系不完善,人才培养不能满足市场快速发展的要求,没有形成支撑可再生能源产业发展的技术服务体系。

  为此,他建议:

  1、制定刚性措施,确保实现可再生能源消费目标

  我国《可再生能源法》开宗明义,以国家法律明确了发展可再生能源的重大意义。为进一步提高可再生能源的应用规模和替代比例,我国应大力提升光伏和风电产业的发展力度,加快制订、完善并实施可再生能源电力配额及全额保障性收购等管理办法,逐步降低太阳能光伏和风电开发成本,确保补贴资金及时到位。同时,在做好生态环境保护和移民安置的前提下,继续适度开发水电,加快大型水电基地建设,抓紧外送输电工程建设;有序推进生物质能和地热能开发利用,完善有关政策措施,落实生物质能和地热能供热示范工程建设,在资源条件具备的区域优先使用地热能供热,以此确保2015可再生能源消费目标的实现。

  2、加大支持力度,适度提高可再生能源的发展目标

  发展可再生能源也是《“十二五”国家战略性新兴产业发展规划》提出的七大战略性新兴产业的重点发展方向和主要任务。从长远发展来看,为实现国家保障能源战略安全、转变能源消费方式、优化能源布局结构、创新能源体制机制等四项基本任务,国家应加大力度推动清洁能源的发展,下定决心改变能源利用方式,加速做好能源规划和布局工作,打破地区和行业垄断,减少煤炭的直接消费,统筹雾霾治理、节能减排、优化调整和应对气候变化,提高非化石能源在一次能源消费中的比重,建议将2020年我国非化石能源在一次能源中消费比例的目标从15%提高到20%,并强化政策支持,加大政策落地,确保目标如期完成。

  3、提高战略定位,有效开展可再生能源的长期发展研究。

  2013年国务院印发《大气污染防治行动计划》,要求加快调整能源结构,增加清洁能源供应,控制煤炭消费总量,全面淘汰和替代低效、重污染的传统用能方式。世界主要国家均将开发利用可再生能源作为国家能源发展的战略重点,特别是欧美国家已提出面向2050年的能源转型长远目标,并研究确定了以可再生能源为主的长期能源发展目标和路径。相比之下,我国制订的中长期能源发展规划中关于可再生能源的目标相对较低,可再生能源发展的战略定位尚未得到足够重视,建议国家发展改革委和国家能源局研究确定可再生能源长期发展总体思路、明确可再生能源战略地位,并提出2030-2050年国家可再生能源发展目标,以此牵引我国当前和中期可再生能源的快速发展。

  五、推动和完善光伏发电金融配套政策

  刘汉元委员谈到,我国正成为光伏发电大国。然而,伴随并网、补贴等热点问题的逐步解决,一直困扰行业发展的融资难题就变得日益突出。2014年1月,国家能源局敲定2014年中国光伏终端市场建设目标是14GW,其中分布式8GW,光伏电站6GW,资金需求量约1400亿元;到2015年光伏发电累计建设目标为35GW,资金累计需求量约3500亿元。光伏发电建设资金缺口巨大,破解融资难题业已成为当前加快发展光伏终端市场的瓶颈所在,也是建设目标得以实现的基本保障。

  他指出,在电价补贴、发电并网等主要产业发展要素确定的前提下,决定终端光伏市场建设规模和速度的更多是各项目的融资能力。然而,传统金融手段对光伏终端市场的建设支撑乏力。欧美双反、产能过剩质疑、企业亏损等成为光伏产业在金融市场获得投资信心的障碍所在。大部分光伏企业过去形成的巨大不良贷款、严重失衡的资产负债比、企业业绩下滑、欧美持续“双反”,以及国内舆论持续误读,特别是光伏电站项目由于回报周期长、风险高等诸多不利因素,导致银行、债权、股权等一系列传统融资渠道和融资方式对光伏这一新兴行业敬而远之,甚至出现“防火防盗防光伏”之极端说法。

  同时,光伏发电金融扶持细则尚未正式出台,银行等金融机构对光伏产业缺乏基本的了解和应有的重视。2013年8月能源局下发《关于支持分布式光伏发电金融服务的意见》之后,仅国家开发银行开始着手研究制定光伏企业融资细则,意在解决行业普遍存在的融资难问题,但具体的光伏发电金融扶持细则至今仍未出台。尽管国家开始积极支持新能源发展,各商业银行对新能源项目表示欢迎,但对终端的光伏电站建设却保持距离,对光伏企业的信贷十分谨慎,多数处于旁观状态,更无专项金融扶持细则,给光伏电站项目的贷款利率也普遍高于其他项目;光伏企业申请银行贷款时,除了准备资本金外,还需对贷款额提供额外等额担保。此种融资环境和现状,导致国内绝大部分光伏企业严重受困于融资困局和瓶颈,远不能满足国家光伏发展“十二五”目标的资金需求,严重制约了国内光伏市场的健康发展。

  刘汉元委员认为,光伏产业作为国家战略性新兴产业,具有典型的规模经济属性,金融支持对其发展不可或缺。2015年我国光伏终端市场累计建设目标35GW,累计资金需求约3500亿元,而每一笔投入的回收期基本上在十年、八年,要实现我国光伏产业链上、中、下游的合理匹配与良性发展,没有万亿以上的资金筹划,国家在这个领域的发展和规划就难以落到实处。为此,国家必须采取强有力的引导和支持举措,多形式、多渠道为光伏行业的发展配置资金,积极鼓励各种资本参与其中。为此,他建议:

  1、对重点优势企业出台特殊金融支撑政策

  建议创造条件,努力扩大有竞争力企业的股权融资力度。其一,对目前受市场无序竞争影响,在公开市场暂不具备再融资条件的有竞争力的光伏企业,应当鼓励其通过定向募集的方式扩大资本金规模,改变资产负债比例,进一步增强企业竞争力,及时纠正不分良莠全面叫停银行信贷、债券发行等极不合理的“一刀切”政策;其二,对有规模、有发展前景、能够实现进口替代的光伏生产设备制造企业和产业链中主要辅助设备、材料生产企业,证券监管机构应按照市场化原则,鼓励它们通过公开市场发行方式进行股权融资。同时,建议细分市场,合理安排银行融资。银行等金融机构应当根据产业准入标准,对有竞争力的光伏企业开放并加大授信额度,尝试多种形式的资产抵押和项目融资,加大对这些企业的流动、并购、科研资金的支持力度;对于那些不具备竞争力的企业要排除各种干扰,按期回收和提前催收已发生的贷款,迫使这些企业尽早退出市场,加速完成本轮光伏产业的整合。

  2、以创新金融方式扩大光伏市场融资渠道

  传统融资方式已不能满足市场需求的时候,代之以新的融资方式成为必然。在资本市场发达的国家,金融创新产品正成为光伏终端市场的主要融资来源。以美国为例,2013年美国光伏电站建设规模为4.2GW,位居全球第三,个人屋顶光伏电站规模占全部终端市场份额的65%,主要由5家企业完成,其中因发展最快而被中国光伏企业热议的Solarcity一家便占据了这个市场32%的市场空间。这家名不见经传的光伏产品生产企业快速转型为发电服务企业并成为行业龙头,其中资本市场的完善和金融创新支持的商业模式发挥了极为重要的作用。我国2013年3月出台《证券公司资产证券化业务管理规定》,以法律形式承认了资产证券化,再加上分布式光伏20年补贴期限和分布式光伏上网电价的确定,使得资产证券化的法律、政策和市场条件都已完备。为此,借鉴国外成功经验,依托国内利好政策,建议国家充分鼓励分布式光伏创新融资渠道,实现资产证券化作为在资本市场和货币市场发行证券筹资的直接融资方式,把缺乏流动性但又具有可预期收入的资产,在资本市场上公开发行证券出售,从而获取融资机会,最大化地提高资产的流动性,以此为我国光伏产业的长期、稳定的发展提供雄厚的资金保障。

  3、以国开行为承接主体积极落实金融配套政策

  建议根据全国光伏发电发展规划,采取指导各地区制定年度实施方案和组织分布式光伏发电应用示范区建设等方式推进分布式光伏发电应用,指导各级地方能源主管部门为各类分布式光伏发电项目提供政策和管理服务,做好项目单位或个人投资者与国开行及地区融资平台的衔接。尤其是建议国开行积极为各类分布式光伏发电项目投资主体提供信贷支持,符合国开行直接申请贷款资格的投资主体可直接申请国开行信贷资金支持;对不符合直接申请国开行贷款条件的企业和自然人,采用统借统还的模式给予支持,在利率和贷款年限上给予较大优惠,优质项目最长满足20年的贷款年限,并予以基准利率下浮5-10%的优惠空间等;同时,加速项目受理部门的审批速度,从收到上报评审报告当日计算,最长应不超过20个工作日完成项目路演、审议等各种审批流程。同时,建议相关部门推动地方政府在试点地区,成立以企业信用为基础,以市场化方式运作为核心,国开行可向具备借款资格和承贷能力的融资平台提供授信,甚至可鼓励大型光伏企业参与和承担融资职能,融资平台则以委托贷款等有效的资金运作方式,向符合条件的对象提供融资支持。  

  六、减轻企业税费负担  确保经济健康持续发展

  刘汉元委员谈到,1982年,国务院正式颁布《关于解决企业社会负担过重问题的若干规定》,30多年来,虽各项降税减负政策密集出台,但企业负担过重的问题一直未得到有效解决,甚至越减越重。财政部经济建设司去年发布《2013年上半年产业经济运行分析及建议》报告称,当前中国企业税费负担较重,综合考虑税收、政府性基金、各项收费和社保金等项目后的税负高达40%左右,超过经济合作与发展组织(OECD)国家的平均水平,居全球高位。

  他指出,过去30年,OECD国家平均宏观税负约24-27%,日本、韩国和美国的宏观税负则更低,过去20年约在20%左右。1997年以来的16年间,我国国家税收平均增速为18%,名义GDP的平均增速为13%,两者增速平均差值为5%。即使在2013年企业利润普遍下滑,以及作为国家财税体制改革重点的“营改增”继续扩大试点的背景下,地方税收仍维持着15%的高增长。除国家税收外,企业还面临其他各种税费,包括行政付款、摊派、赞助、评估、参加各项评比活动等,已占到企业主营业务收入的1.29%左右。

  刘汉元委员指出,从我国上市公司2013年前三季度财务数据看,全部上市公司实际缴纳税费总额高达1.83万亿元,超过企业创造全部价值的三分之一以上,即在企业创造的财富“大饼”中,国家税收拿走三分之一还多。2013年工信部全国企业负担调查报告显示,税收已成为企业运营的主要压力之一,高达74%的企业反映税收负担较重,认为当前国家最迫切需要解决的问题是减轻企业税收负担;而83%的企业对政策的首要建议是进一步出台税收减免措施。受税费负担过重等多种因素影响,当前企业的生存环境较为严峻,破产倒闭不时出现。

  刘汉元委员认为,税费过重已成困扰我国企业生存发展的头号难题,企业和社会对此反应强烈。在国家经济形势好的时候,企业依法纳税没有问题,但在经济形势不好的时候,若依然坚持如此强度的税收政策,对企业发展势必造成负面冲击和影响,此种竭泽而渔将导致企业加速破产倒闭。国家没钱可以多印钞票,企业没钱就只有死路一条。同时,高税收不仅导致企业经营困难,实则加剧政企矛盾,导致社会经济增长乏力,并将进一步影响到国家经济持续发展与社会和谐稳定。

  刘汉元委员认为导致企业税费负担过重有以下主要原因:

  第一,以流转税为主体的税制结构对企业不利。目前我国大部分企业处于竞争性领域,利润较为微薄,主要依靠“流水”,税基大、交税多,与税收挂钩的税收附加费进一步加重企业负担;社会保险费负担较重。当前国家社保体系不完善,包括养老、医疗、失业、工伤、生育保险费和住房公积金等企业社会保险费征收比例没有区别对待,而绝大部分企业还是劳动密集型企业,劳动成本权重占比大,税费占比相对重得多。

  第二,核定征收不规范。不少企业没有完备的账册体系,实行核定征税,纳税额度更多采取估算,税务部门征税时随意性很大,尤其越是经济不景气的时候,政府为完成税收任务,越将税收增长压力转嫁给企业,企业纳税由此不降反升,雪上加霜,这是当前经济状态的真实写照;收费约束不够,且太多太乱,出现很多“糊涂账、无底洞”,各种基金、专项收费特别是行政事业性收费、罚款摊派,通常是清理了一批,换个名义又冒出一批,明的减了,暗的又来了;或老的取消了,新的又设置起来,企业只能处于被动接受地位。

  第三,企业遵从成本过高。企业为应对名目繁多的检查而付出较多的人员、物资、时间成本,新一届政府组建以来出现了一个新的苗头,一些地方政府绕开“八项禁令”,通过巧立名目向企业转嫁开支;国家优惠政策多流于形式。多年来的国家税收优惠政策,复杂多变,由于信息不对称或门槛高、手续繁杂,政策难落地,企业常常普遍未感知,更难享受。

  他指出,企业税费负担长期无法根除,综合以上原因,政府行为和公共决策是关键因素。现代市场经济要求政府的基本职能就是服务,为市场、企业,为民众服务,同时政府行为需受到严格的法律约束。但迄今为止,我国政府职能尚未转变到位,政府收支行为更没有足够的法律监督和约束,行政随意性太强,行政许可过多,行政行为失范失察,行政自由裁量权过大。一些政府部门的出发点是自我服务,而不是服务于企业,尤其是不合理的“非税负担”和“隐性税负”等现象已不是单纯的经济政策问题,而是政府部门的行为、动机及目标与宏观政策目标背道而驰。另一方面,国家也没有一个真正广泛的公共决策机制,企业缺乏参与决策的通道,更缺乏与政府、媒体及各行业协会组织足够的博弈能力。当企业难以用正当的制度性措施维权时,部分企业往往被迫采取偷税漏税、向官员行贿等非正当手段来表达自身利益诉求。这些机会主义行为,对企业的生存和整体发展更具“杀伤力”。为此,刘汉元委员关于减税轻赋推动经济健康发展提出以下建议:

  1、做好国家税收的系统规划和顶层设计

  第一,建议科学规划税与费的比例,把对企业的收费控制在一个合理的界限内,除非必不可少的项目,其他收费一律取消;第二,建议整个税收中,大、中、小、微企业的负担比,要有一个基本、合理的安排,税收负担需与企业规模、盈利能力灵活匹配;第三,建议按行业特性进行基本分类,按照不同行业的经营特点和盈利能力设计优惠政策;第四,建议根据经济运行情况核定税收标准,灵活调整税收宽紧尺度,经济形势好的时候,税收力度可适当加大,经济形势不好的时候,需放宽税收政策以保护企业,防止将税收压力直接、简单地转嫁给企业。

  2、加快建立政府部门乱收费乱罚款的约束机制

  国家需下大决心、花大力气建立并推行税费征缴监管机制,彻底压缩并坚决取消一切不必要不合理的收费;建立充分稳定的地方税体系,确立财产税作为地方税主体税种的地位;开征社会保障税,有效改善企业特别是劳动密集型、人力成本居多的企业“挣的少交的不少”的现实困局;由一个税务机关代理征收所有税费,将避免多个征管机关、多个政府部门对同一企业重复征管的情况,以降低企业遵从成本。另外,社会公益及其他社会福利的建立、运行,需与社会经济的总体发展阶段相协调,过早、过多地强调福利的形成和覆盖范围,将相当长时间内加重政府和企业负担。

  3、充分发挥市场本身的机制与作用

  长期以来,各种社会问题和矛盾的发生,常常被简单地认为是政府监管不严或有关部门不作为,这从真正追究和强化政府及其相关职能部门明确自身职责、充分行使职能职权的角度来看是必要的,但这稍不注意就会变成政府的管理范围越来越宽、越来越多、作为的范围越来越广,导致行政成本大大增加,治理成本大大上升,最终可能与经济和市场运行规律背道而驰,甚至好心办了坏事。事实上,管得过宽、控制资源过多、方方面面都要有所作为,其结果一定是财政开支更多,税收负担更重。特别是经济疲软、税收不景气的时候,企业税收负担感就更加强烈。事实上,税费减免和税制改革工作是经济不景气时候更应该和更有条件去做的事情。因此,将减轻企业负担纳入国家新一轮税制改革细则的同时,需从市场的角度出发,真正并持续转变政府职能。政府应更好地结合当前形势,腾出手来主抓稳增长、控通胀、防风险等保持经济持续、健康发展的大事,真正理顺权力运行关系,全面激发制度和体制潜力,切实释放并有效保障企业真正分享改革红利,减少甚至剔除影响经济发展的各种障碍和阻力。

   

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