徐沛宇

　　时隔二十年，主要能源要素价格改革再度全面涉水闯关。改革际遇与力度空前，但痼疾难解，未来各行业进度或呈较大分野。

　　能源价格改革再度“闯关”抵近全面启幕时刻。

　　十八届三中全会前，能源各要素价格改革呼声甚疾，会后发布的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(下称《决定》)将此改革要求明确下来——凡是能由市场形成价格的都交给市场，政府不进行不当干预；将推进石油、天然气、电力领域价格改革，放开竞争性环节价格。

　　“从煤到电、到油、再到气，我国的能源价格改革道路都将遵循‘由政府定价到政府指导价，最终实现市场化’的轨迹。”熟稔能源价格改革的政府官员告诉记者说，前一个阶段已经基本完成，后一个阶段是未来工作的重点。

　　如果将“由政府定价到政府指导价”定义为我国能源价格的第一次“闯关”，此番“最终实现市场化”则为其第二次“闯关”，而这一次“闯关”，将面临更为严苛的挑战。

　　上一轮能源价格改革的“闯关”发生在上世纪90年代初期，当时不仅是能源产品，包括绝大多数的生产资料和交通运输的价格都进行了改革，并且很大程度地开放了农产品的收购价格和工业品价格。陆上原油价格和大部分煤炭价格也于上世纪90年代放开。

　　事实上，本轮“闯关”在过去的一年里已经开始：今年3月27日，国家发改委出台了成品油价格机制完善方案，将调价周期由22个工作日缩短至10个工作日，取消4%的调价幅度限制，调整挂靠油种；6月6日，国家发改委下发通知，决定逐步调整销售电价分类结构，规范各类销售电价的适用范围；与此同时，国家发改委6月28日发出通知，决定自7月10日起调整非居民用天然气价格。

　　电煤价格的市场化改革则启动得更早些——居民阶梯电价制度7月1日开始在全国全面试行；2012年底，国务院办公厅印发了《关于深化电煤市场化改革的指导意见》(国办发[2012]57号)，进一步深化电煤市场化改革，并在2013年全面取消重点合同电煤，实现价格并轨。

　　从现在开始到未来几年，能源价格改革或将步入最关键的阶段，能源价格改革将再次“闯关”。

　　价改良机

　　从经济、政治等社会环境来说，目前所处的阶段可谓实施能源价格改革的大好时机，既有改革的客观需求，也有改革的内在动力。

　　新一届领导班子上任之际往往是改革政策频繁推出的时期，从十八届三中全会发布的《决定》来看，此届领导层改革决心绝不亚于上届。

　　中国社科院财政与贸易经济研究所研究员温桂芳分析说，在加快自然资源及其产品价格改革方面，原来的措辞通常是“深入”或“深化”，现在则强调“加快”，说明改革的迫切性和领导层对改革的整体认知。三中全会公报和《决定》都特别强调了发挥市场对资源配置的作用，对该作用的评价从“基础性”转变为“决定性”，说明价格的重要性更加突出；而要发挥它的决定性作用，就必然要加快价格改革，其关键点就落在自然资源的价格上。

　　另一方面，经济指标利好改革的推进。业内人士一般认为，生产资料价格下跌时，是资源价格改革的窗口期。据中国经济学会理事刘满平统计，从2012年至今年6月，生产资料出厂价同比下降3.5%，流通环节销售价格下降5.7%，生产资料价格下跌持续时间较长，波动幅度小，累计下跌幅度小。

　　刘满平认为，当前生产资料价格持续下跌，正是抓紧资源价格改革的有利时机。生产资料价格如果长期高位运行或上涨，尤其水电气等资源性价格的持续上涨，将直接或间接增加城乡居民消费支出。如今生产资料持续下跌，居民消费价格总水平也不高，此时调价受到的社会压力会较小。

　　从供需情况来看，目前的形势也有利于进行市场化改革。过去我国的能源产品长期处于供应紧张的状况，绝大多数实行政府定价有利于社会稳定，而随着能源供应的增加，以及我国经济发展水平的提高，供应紧张的情况已只是极个别地区偶尔出现的罕见现象，因此，新的供需形势需要新的能源产品定价模式。

　　“前几年一到冬天就闹油荒，那时怎么敢进行成品油价格改革？现在市场供应充足了，进口也越来越多，成品油价格改革时机就出现了。电煤也是，供求关系较为宽松，放开价格后不会大幅上涨，所以是个改革的好时机。”某位不愿具名的决策层人士对记者说，“天然气目前还存在供应偏紧的时候，但是随着进口量的不断增加，逐步的市场化也是必然的趋势，现在要做的就是推动其走向市场化。”

　　不过，尽管改革的总体方向是市场化，但具体在改革过程中还会将民用和非民用区别对待，每种能源产品的上中下游之间，市场化的程度和角度也要有所差别。

　　民用阶梯化旧题重现

　　对居民来说，阶梯定价制度是市场化的一种形式。上世纪70年代石油危机后，美国、日本、印度、韩国、马来西亚、埃及等国家都出台并实施了居民阶梯电价制度。我国的石油、天然气，以及水资源人均储量都远远低于世界平均水平，进行市场化改革的一个可行方案也是实施阶梯价格。

　　接近决策层的权威人士对记者表示，资源性产品价格改革将是新一届政府的工作重点，改革的基本思路是：凡是能够形成竞争的，或者目前还未形成完全竞争但是已经具备条件可以建立竞争的，完全都要实行价格的市场化。基于这一改革思路，民用水、电、气价格将全面实行阶梯制定价。

　　在民用能源产品方面，阶梯定价模式其实早有讨论，数年间几经修改、论证以及试点，目前才算是基本成熟。

　　民用电价的阶梯定价模式当前已经在全国铺开，该政策其实是从2008年就开始研究的，2010年便已形成初步指导意见，而直到2012年6月中旬才正式出台，7月1日起开始在全国试行。目前的阶梯电价制度用覆盖率的方法确定各地分档电量：第一档覆盖80%的城乡居民用户的基本需求；第二档覆盖到95%的城乡居民用电；第三档针对“用电大户”实行高价政策。

　　另一方面，阶梯气价已经在个别省市开始试点，未来将效仿电价全面实施阶梯价格制度。

　　河南省是目前全国唯一一个全面实施阶梯水电气价格的省份。河南发改委价格处处长王彦章对价格管理工作有着丰富的经验，为了平稳地推行阶梯气价，他曾经绞尽脑汁为试点阶梯气价算过一笔账：

　　他首先确立了高低收入互补的原则，即燃气公司从第二阶梯用户多收的费用比补贴低收入用户的费用要基本持平，在此原则下实施阶梯气价就使燃气公司既没有多赚，也没有吃亏，于是，将全省第二阶梯用户用气量和低收入用户补贴气量计算后，得出了第一阶梯50立方米的标准，价格为2.22元/立方米，超过即为第二阶梯，价格为2.89元/立方米。

　　“这样兼顾了各方的利益，而且在目前的价格水平下，天然气壁挂炉用户一个采暖季所花的费用比集中供暖的费用相差不大，有的花费甚至还更低。” 王彦章说，下一步，如果出台全国性的阶梯气价方案，河南的阶梯气价政策也会适时调整完善。

　　江苏也已经在部分地市开展了阶梯气价制度试点，但与河南不同的是，该省各地市每一档阶梯的标准和价格水平也不相同。

　　江苏省物价局工业与价格管理处处长武春对记者介绍说，江苏各地市的气候和居民生活方式不同，因此各地制定的阶梯气价标准也不同，比如苏北地区的徐州等地冬天更冷，所以第一阶梯的用气量就多点，全省既有分两个阶梯的地区，也有分成三个阶梯的。

　　“阶梯定价是资源产品价格合理化的一种方法，既保证居民基本生活不受影响，也体现了节能和反映成本的诉求。”中国能源研究会副理事长周大地接受记者采访时表示。

　　上述接近决策层的权威人士评论说，居民阶梯制度是区分基本和非基本、深化资源性产品价格改革的重要举措，兼顾了公平与效率，促进节约与环保，是价格改革改革理念的一次重大创新，并且照顾了大多数人的利益。

　　工业差别定价新政

　　对居民来说，主要的改革思路是以阶梯价格制度促进居民解约能源，而对企业来说，更重要的改革则是让资源价格体现环境成本，用价格杠杆来激励企业节能环保。

　　最近国务院专门下发了《国务院关于化解产能过剩矛盾的指导意见》，对如何解决产能过剩的问题提出了一系列的重要举措，价格政策是其中的一项重要措施。

　　“现阶段主要是通过实行差别电价的政策来化解一些产能过剩的矛盾，促进我们的经济转型升级。”国家发改委价格司副巡视员郭剑英日前接受采访时说，国家发改委将积极推动化解产能过剩的能源价格政策，总的思路有三个方面：

　　一是要针对不同的行业，针对它的能耗情况、行业的生产特点，制定有差别的、有针对性的电价政策，对能耗过高、污染过重、产能严重过剩的行业加大这方面的力度。

　　二是要对同一行业内的企业进行评估，通过奖优罚劣，鼓励先进、淘汰落后的方式淘汰过剩的产能，具体就是差别电价的方式，比如可以对能耗超过合理标准的企业使用的这部分电价加收惩罚性电价，目的就是促使这些落后的工艺、落后的产能加速淘汰。

　　三是创造公平竞争环境。严禁各地越权制定对高耗能行业的电价优惠政策。对企业自备电厂加装电能加量表，并按规定缴纳相关基金和附加。加强监督检查，坚决杜绝一头加价、一头降价现象。要保证这项措施取得效果，就要加强监督检查，严格禁止各地越权对这种高能耗的行业进行电价优惠。

　　在一些经济发展较快的地区，工业用户的差别化定价制度已经顺利试点。

　　江苏省从2010年下半年起，对该省能源消耗超过国家和地方规定的单位产品能耗(电耗)限额标准的企业及设备实行惩罚性电价政策，其中，超过限额标准一倍以上的，比照淘汰类电价加价标准执行；超过限额标准一倍以内的，比照限制类电价加价标准执行。

　　资料显示，截止2012年年底，江苏全省累计执行差别电价企业566家，其中，已实行关停并转373家，仍继续实行差别电价的193家。2010—2012年三年收取差别电价5302.08万元，惩罚性电价4820.53万元，合计1.012亿元。与此同时，该省还进一步出台了差别电价、惩罚性电价“有进有出”的动态管理机制。

　　从更高的层次来说，差别电价是一系列环保价格政策中的一个方面。在十八届三中全会发布的《决定》中，专门提到了加快生态文明制度建设，并指出要实行资源有偿使用制度和生态补偿制度，要发展环保市场，推行节能量、碳排放权、排污权、水权交易制度，建立吸引社会资本投入生态环境保护的市场化机制。

　　对于《决定》的上述提法，温桂芳分析说，在生态环境损害成本方面，以前只顾开发，不管污染破坏，而企业不承担这些损害成本，现在的改革将会从外部化转变为内部化，将损害成本打入企业成本。要更好的改变生态环境，就要补偿损害成本，不过价格会有所提高，最终将改变自然产品价格长期偏低、被扭曲的现状。

　　有关环保的价格政策近年来已有不少“新政”，逐步建立健全了可再生能源发电、差别电价、超能耗加价、脱硫脱硝等环保电价政策。“价格政策是有效治理环境污染、促进产业结构调整的有效手段。治理污染、产业升级是一个较长的过程，需要多方面的努力。”上述接近决策层的权威人士说。

　　“闯关”阻力

　　几乎所有的改革都有可能会遇到阻力，此次能源价格市场化改革“闯关”的过程中，无疑也会出现一些阻力。

　　对于民用能源价格阶梯化制度来说，尽管河南和江苏对阶梯气价的试点比较顺利，阶梯电价也已经全面铺开，但如果要进一步推广阶梯制度，仍然还有需要解决的难题。

　　改革涉及的电力公司和燃气公司不可避免地将承担一定的改革成本，他们自然也或多或少的有一些抱怨、委屈，如何合理分担他们的成本是非常重要的问题。

　　“实施阶梯气价的主要困难是燃气表更换费用的问题。”新奥燃气公司河南地区负责人陶经理说，根据新出台的相关规定，居民燃气表使用满8年就必须淘汰，这笔费用现在成为企业很大的负担，希望未来能让企业、政府和消费者共同承担。

　　同样的问题上海也存在。上海居民的电表和水表绝大多数都在家门外，而燃气表则绝大多数都在居民家中，如果实施阶梯气价，入户抄表或者改装燃气表就成为了燃气公司必须要解决的问题。

　　上海市燃气集团相关负责人对记者表示，上海居民的燃气表99%都在室内，如果要实行阶梯气价，燃气公司需要投入大量资金来改造硬件和软件。而且如果将燃气表搬到户外，从技术上来讲也有很大的困难。

　　在这些看得到的实实在在的成本之外，还有不少隐形的成本需要相关公司来承担。据上海电力公司相关负责人介绍，在实施阶梯电价之前，该公司曾组织了3万人次走访了4万个社区，拜访了35万名居民用户，付出了很大的人力成本和精力。

　　除了技术和成本方面的难题，能源价格市场化改革过程中，还面临信息公开、市场公平，以及低收入群体的补贴等难题。

　　上海市价格协会会长沈念东曾多年担任政府部门的价格管理工作，对于此次能源价格改革，沈念东认为，能源价格改革可以借鉴上世纪90年代初期的粮食价格放开的经验，效仿粮食储备体系，建立完善能源产品的储备体系，比如，美国的石油储备体系就做得比较好，通过适时的收储或抛售，调整供求关系，进而调整价格，我国在能源产品市场化改革的过程中也可以借鉴这个机制。

　　同时，沈念东还表示，能源价格改革不仅仅是价格调整，尤其是民用能源产品的价格，其价格弹性不高，而价改更多的重点应该是在工业领域，要做好整套的制度设计，一旦完全市场化后，如果再因为配套制度不到位而出现倒退，就会对改革产生更大影响。

　　另外，如何做到信息公开是另一个关注的焦点。复旦大学能源经济与战略研究中心常务副主任吴力波对记者说，我国的资源价格改革走到了非常重要的时刻，但是由于有些信息不对称，成本不公开，可能导致公众不是很理解，比如油品升级的成本对炼油企业是很大的负担，但一般公众可能并不知道，因此，做好信息公开工作是十分重要的。

　　接近国家发改委人士对记者透露说，为了保障能源价格改革的顺利进行，有关部门已经制定了两个保障措施：一是使定价过程的更加公开透明，二是完善听证会制度，使其更好地发挥作用，通过信息公开加强监督和制约。与此同时，还要做好体制、机制的配套改革，不会简单的把价格推向市场，要用价格手段保障低收入群体的基本生活。