从经济角度看中国国家安全委员会

　　综观美俄等国的实践，国家安全委员会是拿大主意、做大决定的重要机构，其制定的任何政策都将不可避免地对国家经济产生重大影响。“政冷”肯定会影响“经热”，安全政策的规划远不是战场上“刺刀见红”这样简单，它需要综合盘算包括经济在内的各项得失。

　　胡波

　　2013年11月12日，中国共产党十八届三中全会公报指出，将设立国家安全委员会，完善国家安全体制和国家安全战略，确保国家安全。据习近平总书记介绍，国家安全委员会的主要职责是制定和实施国家安全战略，推进国家安全法治建设，制定国家安全工作方针政策，研究解决国家安全工作中的重大问题。

　　国家安全委员会，顾名思义，主要使命就是要更好地维护国家安全。不过，借鉴美俄等国国家安全委员会的运行经验，考虑到中国的国情，笔者认为，中国国家安全委员会也应当有经济职能和经济内容，从经济的维度去考察国家安全委员会是十分必要的。

　　经济安全是国家安全的重要内容

　　首先，当今的国家安全是综合安全，经济安全也是其重要组成部分。

　　经济安全指国家经济利益的顺利实现，即国家经济发展有着良好的内外环境，不受外来负面影响的干扰和破坏。经济安全涉及对资源的占有，维持一定程度的国民福利，以及与国家实力相匹配的财政和市场。随着经济全球化和相互依存的发展，经济安全在国家整体安全中的分量与日俱增。

　　早在20世纪70年代，以约瑟夫·奈和罗伯特·基欧汉为代表的新自由主义国际关系流派就指出，国际政治中的重心已渐渐从外交、军事等“高政治”领域转移到经济、社会、文化等“低政治”领域。冷战结束后，经济相互依存的进一步发展、相互核威慑等因素使得世界的总体和平得以维系，如中国这样的大国遭受传统战争入侵的可能性微乎其微。在这种背景下，各国的经济安全被提到相当的战略高度，克林顿政府时期，美国甚至设立了国家经济委员会，与国家安全委员相得益彰，共同统筹美国的安全政策。

　　与此同时，中国经济安全的困境愈来愈引人瞩目。改革开放以来，中国已深度融入世界经济体系，经济模式发展的可持续性、海外战略通道的安全性、石油等战略资源供给的稳定性、海外投资与贸易的风险性等经济议题已成为国家安全的重大课题。国际金融危机、地区动荡与战乱、恐怖主义泛滥、海盗横行、气候环境变化都有可能对中国经济安全造成重大影响。

　　经济手段也是维护国家安全的

　　重要支柱

　　其次，经济与安全密不可分，经济手段也是维护国家安全的重要支柱。

　　与军事、外交手段一样，经济手段也常常成为克敌制胜的工具，中国古人深谙此道。春秋时期齐国政治家管子就十分重视开放经济中商品流通和货币流通问题。针对当时的强国楚国，管子认为齐国出兵攻伐难以取胜，因而用另一种“战斗之道与之”，即金融战，齐国高价收购楚国的生鹿，导致楚国大量百姓放弃农业而猎鹿，最终楚国粮食短缺、价格高涨，财富锐减、国力被削弱。而西汉时期，汉朝在边境的屯田和在西域的贸易拓展，与卫青、霍去病等人的沙场逐鹿、封狼居胥一道，成为最终战胜匈奴的两大法宝。

　　现代的经济手段则更为多样，包括贸易制裁、经济封锁、金融战、经济渗透等，与古代相比，当前时期，经济手段对于中国更为重要。自近代以来，中国的边疆危机频发与中国在边海地区的虚弱经济社会存在有很大关系，口头的主权宣示终究抵不过他国在武力支持下的经济社会渗透。二战结束以来，除了海上力量孱弱之外，中国开发利用海洋的滞后也是中国在海洋争端中较为被动的一大原因。

　　有效的经济与社会存在是享有对某地区主权的重要标志，若无实际的控制、实际的有效利用，谈主权将显得苍白无力。眼下，中国的海洋经济行为自发性强、组织性差，且严重与维护国家主权及安全脱节，已无法适应形势发展和斗争需要。中国公民及企业在争议岛礁及海域的经济活动迫切需要被统筹到国家安全战略规划中来。国家机器需要协调军队、安全、外交、海洋、宣传等部门，给予中国渔民在近海的渔业生产、石油企业在争议地区的勘探开发、地方政府进行的海岛旅游等经济活动以政策指导和力量支持，通过维系、扩大中国在争议地区的有效经济存在，为外交和法理斗争提供有力支撑。然而囿于机构职能设置条块分割、部门利益冲突严重，中国此前并无一个强有力的机构能堪当此任，这正是国家安全委员会设置的题中应有之义。

　　安全问题也是经济问题

　　其三，安全政策的制定必须考虑预算和经济影响，安全问题也是经济问题。

　　所谓“兵马未动，粮草先行”，现代国家的任何活动都必须有预算支持，一项重大的对外行动往往涉及到外宣、安全、外交、军事等各个部门或机构，机构间的统筹协调当然也包括预算和经费的整体规划。因此，在美国国家安全委员中，财政部长是不可或缺的重要成员之一。

　　另外，国家手头可用的资源永远是有限的，如何以最小的代价获得最大的收益，如何厘清轻重缓急，搞好资源配置，这本身就是经济学课题。美国军力如此强大，国力如此雄厚，也常会因为预算短缺和成本过高这样的经济问题而踌躇不前。

　　综观美俄等国的实践，国家安全委员会是拿大主意、做大决定的重要机构，其制定的任何政策都将不可避免地对国家经济产生重大影响。“政冷”肯定会影响“经热”，安全政策的规划远不是战场上“刺刀见红”这样简单，它需要综合盘算包括经济在内的各项得失。作为决策者的智囊和幕僚机构，国家安全委员会还必须慎重考虑可能的直接或间接经济影响。

　　拓展经济权力也是国家安全委员会职责所系

　　最后，不仅仅是维护安全，拓展经济权力也是国家安全委员会职责所系。

　　笔者认为，国家安全委员会的职能，一是对内要维护国土安全和国家稳定，二是对外要捍卫国家主权和领土完整以及重要利益。世界发展一向是不平衡的，有竞争就有得失，有得失就有权力地位的变化。因此，在和平时期，经济竞争态势攸关国家成败，提升经济竞争力、维护经济利益也就成为国家安全委员会的另一大职责。

　　当今中国的经济活动已经遍布全球，经济利益必然是国家制定安全战略及外交政策的重要考虑因素。国家外汇局的《中国国际投资头寸表》表明，2012年度，中国海外各类资产总额已达51749亿美元，已超过当年GDP的一半。考虑到中国民间庞大的海外经济活动、大量的未登记统计商业贸易往来，这个数据将更为可观。只要中国经济能保持快速发展的势头，中国海外经济利益的规模将更为庞大。根据国家统计局、外汇局发布《2012年度中国对外直接投资统计公报》，2012年，中国对外直接投资净额878亿美元，较上年增长17.6%，名列全球第3位，仅次于美国和日本。

　　中国奉行不干涉内政、不输出政治制度的外交政策，在海外并无重大政治利益，而庞大的经济利益却是实实在在的。若再发生利比亚动荡、南北苏丹冲突这样的国际事件，中国国家安全委员会首要的任务就是要统筹国家外交、政治及军事等力量，保障海外人员的生命及资产安全，防止重大经济利益损失。

　　(作者系北京大学中国战略研究中心副研究员)