中国经济导报记者|潘晓娟

　　十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，为我国社会经济全面改革描绘了一幅宏伟蓝图。深化财税体制改革不仅作为全面深化改革系统部署的一个重要组成部分，而且还被提升至关乎“国家治理的基础和重要支柱”的特殊定位。

　　针对十八届三中全中传递出的财税改革亮点以及绘制的财税改革蓝图，中国经济导报记者采访了业内相关的专家学者。

　　“十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，提升了财政在国家治理中的定位，明确了未来10年中国财政改革的目标、关键领域等一系列问题。”中央财经大学财政学院院长马海涛在接受中国经济导报记者采访时表示，国家的运行以及政府组成部门的运转都离不开财政的支持，随着市场经济下公民法治意识、权利意识的提升，要求政府提供公共服务的机制与方式也发生了巨变，财政也必须适应这种变化，来调整财政资源的决策方式、实现财政重心的转移。

　　1、财税是国家治理的基础和重要支柱

　　在国家的各种改革方针政策中，财政税收的角色始终十分特殊。这不仅是因为“兵马未动，粮草先行”，更因为政府收支本来就是政府所从事的所有活动的经济基础。

　　“政府做任何事或从事任何活动，都是要花钱的。政府所花的钱，来自财政支出的拨付。政府要花钱，就要筹钱，就得有钱的来源，政府所筹措的钱构成了财政收入。没有财政支出的拨付，没有财政收入的筹措，就不可能有政府职能的履行，也就不可能有国家治理的实现。”中国社科院财经战略研究院院长高培勇对中国经济导报记者介绍说，围绕政府收支所形成的一系列财政制度安排，表明了财政制度的现代化与国家治理的现代化息息相关。只有打下现代财政制度的坚实基础，才能收获到现代国家治理体系和治理能力的成果。

　　财政部财政科学研究所所长贾康在接受中国经济导报记者采访时指出，十八届三中全会非常明确地提出了要建立现代财政制度，而建立现代财政制度是与建立现代国家、现代社会、连接中国梦这个伟大民族复兴愿景以及实现现代化战略目标相对应的，这是一个新的表述。财政税收是国家治理的基础和重要支柱，科学的财税体制不仅可以起到优化资源配置、维护市场统一的经济方面的推进作用，它还是促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障。

　　马海涛分析认为，财政不仅是参与和调节社会财富分配的基本和重要手段，直接关系到人民群众切身利益的维护，也是社会公平正义实现的重要制度保障。社会财富分配合理了，社会就会趋于公平和谐；反之亦然。

　　2、完善立法让阳光财政得以实现

　　在业内一些专家学者看来，现代财政首先是法治财政，以法律来调整和约束政府间事权与支出责任划分，才能做到科学、合理地配置政府间的财力和事权关系。

　　“国家治理能力有赖于整个国家机器以及各级政府的治理能力，因此，各级政府间的财权和事权的科学、合理配置，是财政改革和转型的一个关键。”马海涛对中国经济导报记者介绍说，要提高各级政府的治理能力，必须跳出集权与分权的传统改革思路，按照“外部性、信息处理复杂性和激励相容”三大原则来配置政府间事权和支出责任划分，实现中央政府与地方政府间的激励相容。并且，政府间事权的划分也需要以法律的形式来加以约束和强化，从而更好地建设法治财政。

　　贾康介绍说，完善财政的法制建设非常重要，因为财政总体上是规范分配的体系，“政府的钱从哪里来？要有税法，要有收费相关的严肃法规；用到哪里去？要有支出这方面的规则。钱从哪里来？用到哪里去？这些都需要有预算法以及国家其他配套的相关法规体系，这里面的立法任务是至关重要的。”

　　在当前这一场全面深化改革的重大战役中，深化财税体制改革最为关键。高培勇分析认为，推进政府预算管理立法的修订与完善，才能最终实现依法理财的改革目标。通过政府预算治理国家，是迄今可以观察到的有关现代国家治理活动的一个基本轨迹。作为政府财政收支安排的一个基本计划，政府预算反映和规定了政府在预算年度内的工作或活动范围、方向和重点。在高培勇看来，通过政府预算，人们可以评价政府收支运作的成本，考核国家治理工作或活动的绩效。作为必须经过各级人民代表大会审批才能生效的一部具有法律效力的文件，政府预算也是控制政府支出规模的一个有效手段。通过政府预算，可以形成对政府支出规模和国家治理活动成本的有效控制。

　　3、事权和支出责任的确定是改革的关键

　　据了解，政府间事权划分不规范、不清晰则是造成中央政府和地方政府之间以及各级地方政府之间的支出职责不甚明了的主要原因，也在一定程度上加剧了基层政府的财政困难。

　　一直以来，事权和支出责任的不对应是一些地方政府面临的两难问题。在财力不足的情况下，一些地方政府就有了通过土地收入、银行贷款以及融资平台等来满足发展经济的种种需要，从而导致地方政府性债务风险出现。值得注意的是，地方政府性债务与财政相关度极高，地方政府性债务组合包含了复杂和高风险的财政结构，这也成为地方财政风险的核心所在。

　　“这些年，我们始终在寻求怎么正确处理政府与市场的边界问题，这方面的正确处理被视为是改革的核心问题。”贾康对中国经济导报记者坦言，政府该做什么以及不该做什么这些都被称为事权，需要将其量化和具体化。如果事权不合理，则随之而来的各级支出责任也会不合理。即使事权合理了，也仍需要在技术上加以处理，否则会扭曲支出责任的细化方案。合理地明确各级政府的事权划分，是深化分税制改革中制度设计和全程优化的始发基础环节，要使事权明晰合理地落实到各级财政支出责任的“明细单”上，明确哪些事权应该交给哪一级政府来管理，确保支出的规范化、制度化，才能让政府在履行公共服务职能时更加有效率。

　　在马海涛看来，当前建立事权与支出责任相适应的制度非常有必要。对属于中央与地方职能重叠的事项，如社会保障、部分公共卫生职能、部分教育职能等，应重新调整，扩大中央支出责任范围。此外，对于部分跨区域重大建设和维护职能、部分关系社会和谐稳定、公平、正义又涉及全国市场统一管理的职能等，也应扩大中央的支出责任范围。而做出这样的调整，有利于改变目前中央与地方收入“五五”、支出“二八”的格局。

　　4、完善预算制度提高财政运行效率

　　在市场经济条件下，现代公共财政运行要以公平为本，但同时也要兼顾效率。这表明，要通过有效的公共财政管理制度来创新财政支出方式，从而提高财政资金的使用效率。提高财政效率，关键是要有一套行之有效的预算制度。

　　马海涛表示，现代财政制度的建立必须配合以现代预算制度的管理框架来保障落实。预算权力是国家公共权力的核心之一，也是国家利益矛盾最集中的地方。预算分权就是要将预算权力在立法机关、政府、政府财政职能部门及内部各组织机构以及独立审计机关之间进行合理分配，以形成一个相互制4约的运作体系，建立财政资金的使用权、支付权、审核权相互分离的制度。在提高财政资金使用的绩效水平方面，财政资金分配中要做到“讲绩效、重绩效、用绩效”，树立“用钱必问效、无效必问责”的绩效管理理念，建立“预算编制有目标、预算执行有监控、预算完成有评价、评价结果有反馈、反馈结果有应用”的绩效预算资金分配机制。

　　在马海涛看来，建立一套独立于政府、直接对人大负责的审计监督系统，并独立行使监督权，预算管理过程中扩大公众的参与度，这些都有利于提高政府财政的透明度，确保政府预算的民主性和公开性。

　　链接 改革开放以来我国政府财政体制变迁历程

　　●1980年实行“划分收支，分级包干”体制。明确划分中央和地方的收支范围，收入实行分类分成，分为中央固定收入、地方固定收入、固定比例分成收入和调剂收入。

　　●1985年实行“划分税种，核定收支，分级包干”体制。按税种将收入分为中央固定收入、地方固定收入、中央和地方共享收入。

　　●1988年对地方财政包干办法的改进。针对原体制存在的问题，决定对各地区实行不同形式的包干办法，主要的包干形式有：一是收入递增包干，二是总额分成，三是总额分成加增长分成，四是上缴额递增包干。

　　●1994年分税制财政管理体制改革。主要内容可以用“三分一转一返还”来概括：明确中央与地方事权的划分；明确中央与地方收入划分；分设中央和地方两套税务机构；确定中央财政对地方财政税收返还数额；确定过渡时期的转移支付办法和一般性转移支付办法。