自然资源产权制度待明晰 生态红线或明年划定

　　生态补偿条例出台临近

　　□本报记者 王颖春

　　CFP图片 制图/尹建

　　十八届三中全会首次提出要健全自然资源资产产权制度和用途管制制度，并重申划定生态保护红线，实行资源有偿使用制度和生态补偿制度，改革生态环境保护管理体制。

　　多位业内人士认为，自然资源资产产权制度的关键是明晰自然资源产权，并通过合理定价反映自然资源的真实成本，使市场同样在生态环境资源的配置中起决定作用。中国证券报记者了解到，目前环保部划定全国生态保护红线的工作正紧张进行中，有望2014年底之前完成，而此次三中全会重申生态补偿，也有望使迟迟未能出台的《生态补偿条例》加速推出。

　　针对此次全会提出的改革生态环境保护管理体制，专家建议，可以仿照国家安全委员会，成立国家生态环境保护协调委员会，统领生态文明建设各项工作。

　　自然资源产权制度改革

　　多位接受中国证券报记者采访的专家表示，此次全会公报里提出的自然资源资产产权制度，是生态文明领域的全新词汇。

　　中科院科技政策与管理科学研究所副所长王毅认为，使市场在资源配置中起决定性作用的关键是定价，定价的前提是明晰产权。三中全会的主基调是市场经济，因此利用定价将自然资源资产化，是实现生态文明的关键举措之一。例如排污权交易和碳交易就是将资源定价，环境成本内部化的关键问题也是要定价，使资源通过成本反映出来。

　　中国证券报记者了解到，环保部已经着手在重点区域全面推行大气排污许可证制度，排放二氧化硫、氮氧化物、工业烟粉尘、挥发性有机物的重点企业应在2014年底前向环保部申领排污许可证。

　　全国工商联环境商会秘书长骆建华认为，现在土地和矿产资源都是国有，但全民所有在操作层面反而会使权责不清，因此有待进一步深化自然资源的产权制度改革，将自然资源产权具体化来解决上述问题。

　　业内人士认为，目前我国已经建立囊括土地、水、山林、矿产等定价制度，但是在很多领域自然资源价格无法反映价值，因此亟待通过深化资源品价格改革，来实现市场在生态文明资源配置中的作用。

　　而对于自然资源的用途管制制度，骆建华认为，应当和我国早先公布的主体功能区规划相衔接。2010年底颁布的《全国主体功能区规划》明确了国家层面四类主体功能区的不同功能定位，将全国划分为国家层面优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能区，每个功能区的发展原则不一。

　　生态补偿条例有望加速推出

　　此次全会公报除提出要健全自然资源资产产权制度和用途管制制度外，还提出要划定生态保护红线。

　　中国证券报记者日前获悉，由发改委牵头制定的关于推进生态文明建设的意见基本制定完毕，有望近期出台。意见涉及示范区建设，旨在将生态文明理念与实际操作相衔接。此外，环保部已牵头开展生态红线划定工作，有望2014年完成。届时国家生态红线管控政策措施和生态红线管理法规将出台，从而实现对生态红线区域最严格的管控。

　　此次全会再次提出要划定保护红线，意味着该项工作已经获得中央高层的认同。王毅认为，与对林地和水资源的红线划定一样，生态红线的划定必须要有严谨的科学依据，否则将给未来发展带来很大不确定性。

　　除划定生态红线外，值得注意的是，此次全会再次强调要建立生态补偿制度。实际上，早在2011年，由发改委牵头制定的《生态补偿条例》已形成草案初稿，发改委还同步拟定了《关于建立完善生态补偿机制的若干意见》。

　　记者了解到，《条例》按照森林、草原、湿地等几大生态系统，分别制定各领域生态补偿实施办法，明确各领域的补偿主体、受益主体、补偿程序、监管措施等，确定相关利益主体间的权利义务，形成奖优罚劣的生态补偿机制。

　　截至目前，由于生态补偿机制极为复杂，各方面意见难以获得统一，导致上述《条例》和《意见》仍迟迟未能出台。不过，此次生态补偿写入十八届三中全会公报，这也让业内人士对上述政策的尽快出台抱有更大希望。

　　专家建议成立环委会

　　此次全会公报中特别提到，要改革生态环境保护管理体制。而这种提法究竟指的是改革生态环境保护的行政体制，还是环境保护治理体制，仍有待进一步观察。

　　如果改革环境保护治理体制，那按照此前发改委和环保部的表态，就是要以环境质量改善为目标导向，使环境管理从被动应对向主动防控转变，从控制局地污染向区域联防联控转变，从单纯防治一次污染物向既防治一次污染物又防治二次污染物转变，从单独控制个别污染物向多种污染物协同控制转变。

　　如果改革行政体制，业内人士则建议应仿照刚刚成立的国家安全委员会，建立国家生态环境保护协调委员会，或者成立统筹各部门的大环境资源保护部。

　　“目前我国生态环境保护涉及到环保、水利、林业等多个部门，仍是按环境要素划分，无法体现环境管理的整体性，已不能适应新的生态文明建设要求。”王毅建议，可以成立资源与环境保护部，统一环境监管治理职能，并改革地方政府机构，实现从中央到地方的垂直环境监管治理体系。

　　王毅认为，在上一轮政府机构改革中，虽然将环保总局升格为环保部，但环保部的具体职能没有发生实质改变。目前中国政府的环保职能，例如大气和水污染治理，仍分散在诸多部门，西方大部制则是将相关职能统一到同一部门。目前我国环境监管体制仍是环保部与地方政府双重领导，因此难以真正实现环境监管职能。

　　王毅建议，在成立大环境部的同时，要辅以地方政府机构配套改革，实现环境监管治理部门的垂直管理，才能使大环境部的相关政策真正落地。不过，骆建华对此建议并不赞成，他认为，这一做法无法从根本上解决当前的环境问题，因为目前关键问题要确定发展思路，到底是环境优先还是经济优先。