我国应当将所有财政性资金全部纳入国库单一账户管理，取消财政部门在商业银行开设的各类专户，提高财政性资金的管理水平，便于审计和监督

　　■　魏健晶

　　2012年7月6日，《预算法审议稿(草案)》二次审议稿(以下简称“审议稿”)在全国人大网亮相，开始为期一个月向公众征求意见的法定程序。修改《预算法》，是关乎我国基本制度和未来经济社会走向的大事，实质是督促各级政府官员和有关部门在法律约束下，管好用好纳税人的钱。较之现行《预算法》，承载推进我国政府公共预算改革使命的审议稿，程序性调整居多、实质性变动较少，且一些应予坚持的有效法律规定如关于人民银行经理国库的规定却被修改。总体来看，审议稿仍有许多需要改进的地方。

　　审议稿中值得深思的几个问题

　　卸掉人民银行经理国库重任，由享有库款支配权的财政主体经理国库有失严谨

　　国库职责分工不合理。审议稿第54条回避了《预算法》中关于人民银行经理国库的条款，同时赋予财政部门管理和监督国库的权限，这与现行《中国人民银行法》规定人民银行具有经理国库职责相矛盾。草案如若实施，人民银行将失去代表政府对国库资金收支的事中监督权。国库卓有成效的事中监督由财政部门自身补位，必将导致国库管理外部监督退化为财政内部关联控制。

　　国库机构所在未明确。审议稿中没有规定国库机构设置所在。国库作为执行国家预算收支的重要机构，理应在《预算法》中予以明确，否则将有损法律完整性和严肃性。

　　财政支配库款待商榷。财政部门是根据人大授权将取之于民的库款资金用之于民，其本质是受托代管理，而非支配。审议稿第54条在涉及财政对库款管理时仍沿用行政色彩浓厚的“支配权”字样，不利于推动我国民主与法制进程。

　　如果承认财政专户和国库单一账户体系，则预算资金直接游离于国库之外运作有风险

　　“库外库”惹争议。财政专户通常指各级财政部门为核算具有专门用途的资金，在商业银行及其他金融机构开设的资金账户。财政专户本是预算管理低效模式下的历史遗留问题，但审议稿第51条、第55条却明确了其法律地位，赋予其收纳预算资金、办理退库和财政支出的权限，与国家金库并行作为预算资金的最终集散地。不少专家学者指出，修法认可财政专户，等于变相承认各部门、机关单位的小金库的合法性。

　　国库集中收付难实现。审议稿第51、第56条将财政专户纳入国库单一账户体系管理，且同意政府收支可分别纳入央行国库、商业银行财政专户进行分散管理，与其后表述的“实行国库集中收付制度”背道而驰。尽管第51条提到了财政专户收支情况与国库实现信息共享，但两套账户体系信息共享的形式不能改变预算资金分散收付的实质。而且，这种做法也为预算执行的不透明预留了极大的弹性空间。

　　过渡产物入法不严肃。自2001年推行国库集中收付制度改革试点以来，地方财政为保有预算外资金账户纷纷推出应付监管的临时对策，国库单一账户体系导致财政专户泛滥。显然这种过渡时期的阶段性产物不符合国务院批准的“以国库单一账户为基础，资金缴拨国库集中收付为主要形式”的改革方向，还为公共资金转移、逃避监管打开方便之门。

　　权力寻租易生腐败。财政部门与开设财政专户的商业银行存在利益关联，倘若在预算法中明确财政专户，必将带来许多违法行为：商业银行高息揽储财政资金；财政谋取私利，随意调整预算执行进度、截留挤占上级资金、编造虚假收支信息、违规坐支、退付预算资金，等等。张美芳、李华波、杨立强式的财政腐败大案仍将出现。更有专家明言，这将撑起腐败寻租的制度保护伞。

　　预算管理未体现分权制衡，政府超收收入用途和赤字管理相关规定存疑虑

　　财政部门职能大而全。按照审议稿第27条、第35条、第48条、第57条，财政部门集预算编制部署、执行、管理、监督职能于一身，显然有悖于“分权制衡”这一原则，且放任了财政部门预算编制粗略、预算执行随意性大等问题。

　　超收冲调赤字欠妥当。审议稿第38条、第61条提出的“预算稳定调节基金”相关规定，赋予政府超收收入冲减赤字的权力。中央政府每年都有巨额的超收收入(2011年高达1.4万亿元)，如果这部分收入形成庞大的调节赤字蓄水池，将导致赤字口径混乱，无法反映出财政收支的真实情况。

　　地方不列赤字有矛盾。审议稿第31条沿用《预算法》第28条规定“地方各级预算不列赤字”。众所周知，一般政府赤字是通过借款、发债弥补，既然法律规定地方不列赤字，那么地方政府需要财政部代发地方债，且多数地方财政要靠上级财政转移支付和结余库存进行平衡也就失去了前提条件。

　　长效的预算监督体系尚未成型，公开透明、互相牵制的约束机制仍未建立

　　财政监督有越位之嫌。审议稿第54条、第83条可帮助财政部门实现预算编制、执行、监督一体化。财政部门在预算管理这场“比赛”中身兼组织员、运动员、裁判员多个角色，不仅有违国际通行的三权分立原则(立法、行政、司法)，也与审议稿第14条“各级预算的编制、执行、监督应当建立健全相互制约、相互协调的机制”相矛盾。

　　人大监督心有余力不足。审议稿虽在第17、第18、第79等多项条款明文赋予各级人大有关预算监督的权利，但实质上却删除了《预算法》第69条“各级政府应当在每一预算年度内至少二次向本级人民代表大会或者其常务委员会作预算执行情况的报告”。审议稿第87条至第89条新增政府和财政部门为法律责任追究主体，人大则无权过问。人大将由此进一步陷入信息获取困难、责任追究无力的尴尬境地。

　　审计监督实效受局限。从审议稿涉及审计监督的第84条看，审计监督贯穿于除预算编制以外的整个预决算过程，从表面看审计监督似乎力度不小。但横向比较不难发现，审议稿中的审计监督机制既不同于英美审计机构隶属于国(议)会、直接对国(议)会负责，也不同于德国的审计机构独立于立法、司法。我国的审计机构是政府组成部门，与财政部门可谓“一母同胞”，审计独立性并不具备。纵向对比《预算法》，人们从审议稿中不难发现，审计监督的实施主体有所缩窄(从各级政府审计部门变为县级以上政府审计部门)，审计对象(由部门、单位和下级政府的预算执行、决算实行缩减为预算执行、决算实行)更加模糊。

　　公众监督未加以重视。国家预算管理实际是将取之于民的资金用之于民，在预算法制实施过程中理应切实维护公民的知情权、参与权、监督权以提高公众监督效率，降低监督成本，但审议稿未将“公开透明”写进预算遵循原则；第11条尽管要求预算、预算调整、决算信息在人大批准后向公众公开，却同时引入了“涉及国家机密的除外”这一含糊概念。

　　相关建议

　　准确定位国库，现行体制下继续坚持央行经理制。中国人民银行经理国库的现行国库管理体制权责清晰、运行良好、成效显著，法律应当继续保留，并予以强化。一是《中国人民银行法》赋予了央行经理国库职责，该体制已经过近30年实践的检验，符合国库收支决策者与国库收支决策执行者相分离的国际准则。二是人民银行作为专业化的金融机构，在政府现金与银行账户管理方面享有财政部门无法企及的专业化优势，不仅有助于降低处理公款收付的成本，提高速度、效率，还有助于在维护安全支付水平的基础上，更好地在剩余现金投资的财务回报(剩余现金投资)与风险之间进行权衡。三是由人民银行经理国库，有助于对国库资金安全形成有效的事中监督制约机制。四是人民银行具有“政府的银行、银行的银行、发行的银行”的基本特性，为客观公正的维护国家预算执行的严肃性和有效性、协调财政政策和货币政策，提供了先决条件。

　　服务改革发展，实行彻底的国库单一账户制。“国库单一账户体系”作为我国国库集中收付制度改革试点时期的过渡做法，不宜法律化。从国际经验来看，大多数国家都已建立彻底的国库集中收付制度，并以央行作为国库资金的集散地，对财政资金实行集中管理。在我国，国库集中收付制度改革是财政部和人民银行两家共同合作并联合推出的一项重大改革。改革开始后，全国各级财政部门和人民银行按照各自职责分工配合默契，进展顺利。随着我国现代化支付系统的成功运行以及财税库银横向联网系统和人民银行国库会计数据集中系统的逐步推广，取消“国库单一账户体系”中的各种过渡性账户，将财政性资金全部纳入国库单一账户管理的条件已经具备。因此，我国应当借鉴市场经济国家的做法，将所有财政性资金全部纳入国库单一账户管理，取消财政部门在商业银行开设的各类专户，提高财政性资金的管理水平，便于人大和审计部门对预算执行情况进行监督。

　　改进预算管理，遵循国际通则调整有关规定。预算管理可以借鉴发达市场经济国家的经验，加以改进。一是可以立法改进预算管理，保证预算编制、预算执行以及预算监督在紧密衔接的基础上主体分离，从而防止过度集权下的权力滥用，即明确预算编制的主体为财政、审核主体为人大，预算执行的主体为独立于财政之外的国库，同时明确国库在预算管理中的作用。二是应通过法律确保以超收收入为主的“预算稳定调节基金”在可监控的范围内，防止超收收入成为调节赤字的蓄水池，影响到财政收支信息反映的真实性，进而影响下年度预算编制的科学性。三是立法明确赤字定义，并理顺收支平衡、赤字管理的有关条款，进而约束地方政府的公共(经常性)预算保持年度平衡，即清楚地界定预算平衡原则应建立在剔除财政年度新增的净融资(净借款或净债务)的基础上。

　　完善监督体系，强化来自第三方的外部监督。我国在预算管理、国库资金管理方面尚未构建行之有效的全方位监督机制，问责机制也未成形。尽管国外预算执行检查与监督中有财政部门对各部门及其单位预算执行检查与监督的内容，但更多的是反映立法部门或其他部门对行政部门的监督，即立法、审计、社会等对财政部门预算编制或者预算执行的全面监督。借鉴发达国家经验，可以进一步完善预算法。一是围绕预算执行的事前、事中、事后环节建立全方位的监督体系。二是本着公开透明的原则，丰富预算信息公开渠道、提高预算信息公开频率，让预算编制、执行接受广大社会公众的实时监督，借以补充完善内外监督体系。三是单独出台操作性强的《预算执行考核与监督条例》，明确监督主体、监督要求、监督流程、违规处罚、责任追究等内容，以加强对财政资金的绩效管理与考核，防止与纠正浪费财政资金配置的行为。

　　作者单位：湖南省金融学会