中国若要采纳让财政部门在公款处置方面拥有巨大裁量权的国库代理制，则必将让国家、社会和纳税人付出更大的代价

　　■　王雍君

　　中国国库管理的“经理-代理制”模式的选择与争论，实质在于应否发展和坚持一种最优制度安排，以确保行政部门根据法定授权处置公款。只要置于基本法理和现实国情两个关键维度下进行观照，代理制的谬误和危害即可一览无余。可以预料，代理制取代经理制必将导致国库体制改革的全面倒退。有鉴于此，对《预算法》二审稿做出重大修改势在必行。

　　代理制与《宪法》授权框架严重脱节

　　很少有人意识到，全体人民“共同利益”中的核心元素，其实就是纳税人的钱包是否安全和得到妥善管理。正是这个钱包滋养了各级政府和所有公共官员，成为其生命的源泉。所有公共政策——无论经济、社会还是其他层面的政策——都通过这一公共钱包得到贯彻。这些政策反过来影响全体人民的福利，同时攸关执政党的执政能力和政府的施政能力。然而，明显不过的经验和事实是：那些最有条件接触和处置钱包的行政部门与官员，具有在“公共利益”的幌子下滥用钱包谋取狭隘利益的动机和机会，从而损害公共利益和公民的长远利益。各处形式、无处不在和日益蔓延的财政腐败与浪费性支出行为，一再向人们昭示了这一点。

　　因此，我们需要一部新的《预算法》来捍卫公民的共同利益、守护好纳税的共同钱包。大量事实(比如滥设财政专户自行处置公款)表明，公民的钱包已经变得相当不安全，更不用说得到妥善管理。现行《预算法》已经无力对此作出有效回应。究其根本原因，在于公款从缴款人流入钱包(政府银行账户)、再从钱包流向供应商和最终收款人的漫长过程中，行政部门的自由裁量权大得难以想象，而肩负“看管钱包”天职的立法机关和审计部门在很大程度上被边缘化了。

　　这大致就是中国目前的情况。我们需要做出改变，而《宪法》为此提供了最有希望和最可靠的方向。《宪法》规定，国家的一切权力属于人民，人民的权力由人大代为行使，行政部门由人大产生并对人大负责，行政部门编制的预算和预算执行情况必须报经人大审查批准。由此可知，《宪法》实际上确立了法定授权框架，间接地确立了国库经理制的框架(央行作为行政部门即“政府的银行”与财政部门一同最终对人大负责)，同时排除了代理制框架(《宪法》没有规定一个行政部门对另一个平行的行政部门负责)。

　　《预算法》修订的法理基础和终极意义，就在于将《宪法》确立的法定授权框架作操作性建构，也就是将法定授权原则、规则、程序和机制嵌入新的《预算法》中，以此使人大、政府、财政部门、预算单位、审计部门和央行国库这些预算过程中的关键角色，能够依据《预算法》——法典化的预算制度——进行实务操作。

　　尽管现代预算制度履行各种功能(覆盖授权、控制、政策、管理与民主功能)，但其核心功能就是法定授权，其他功能都由此派生。法定授权的含义相当质朴：行政部门处置公款的行为——包括获取、使用、支付、退付、存放以及公共账户设置)——必须获得代表公民的立法机关的明确授权，并且必须在立法机关(包括对立法机关负责的审计机构)的监控下进行。行政部门拥有的是执行权(不是公款的“支配权”，而执行权在任何情况下都不得逾越法定授权。

　　法定授权的基本功能如下：赋予行政部门处置公款的行为以合法性，使其得以去除武断和专制(专制政体的特征)的污点；为控制政府开支(以及收入、借贷和投资)——确保其合规——提供最高法律依据，任何逾越法定授权的行为可被直接判定为违规(包括失职、渎职、舞弊和犯罪)；制约和限制公款处置中的行政裁量，使其处于“令人满意”或“可被接受”的水平；通过适当把握法定授权的范围与详略程度，塑造既安全、又能动进取的政府(“好政府”的两个基本范式)。

　　由此可知，法定授权既是民主又是法治的核心元素。只有专制政体才不需要法定授权(这些政体下统治者的权力被视为“神授”或“天授”而非“民授”)。当然，法定授权不只是具有象征意义，而具有实质意义，因为深入嵌入了法定授权理念、精神、原则、程序、机制的预算制度和《预算法》，每天都需要在实践中被操作、被遵循；也因为唯有受法定授权牵引、指导和约束的预算制度和《预算法》，才能为纳税人的钱包的安全与妥善管理提供最佳的保障。

　　由于种种原因，特别是由于财政部门在预算过程(依次经历预算准备、编制、审查、执行与评估)与公款处置过程(始于公款缴纳终于公款流向供应商和最终收款人)中的裁量权过大，中国各级人大的法定授权早就被架空了：几乎完全丧失了逐笔授权(不是一次性的总额授权)的机制、程序、规则和能力，更不用说实时、动态和逐笔监控这些授权的贯彻落实情况了。这些权力几乎被完全合并到了财政部门。从任何角度来看，中国各级财政部门在公款(包括银行账户)处置方面享有的裁量权之大、之广，世所罕见；另一方面，财政部门在指导和约束预算单位行为以确保合规性和绩效、令其吻合和促进政策目标、重点与优先性方面，能力之差同样世所罕见。

　　以法定授权为主轴加强人大在公共财政管理中的地位与作用，虽然需要假以时日，但确立这样的战略方向对国家与公民的未来具有持久的重要性。遗憾的是，从《预算法》二审稿中看不到这样的方向。相反，二审稿以大量条款(第51～52、54～56、83条)构造出事实上的代理制，同时取消国库经理制的提法。

　　这对法定授权构成怎样的威胁呢？通过规定“国库库款的支配权属于财政部门”，默许甚至纵容财政部门未经人大与央行国库授权滥设“财政专户”处置公款、并且无须报告，规定“实行集中支付”(排除分散支付的选择)，通过以“国库单一账户体系”取代“国库单一账户(TSA)”的误导性用语，通过回避“以TSA为基础的两个直达”和“零余额”，二审稿赋予了财政部门在公款收、付、存与账户设置方面无所不包的裁量权，再加上财政部门事实上享有的预算编制、审查、监督和评估权，中国的财政部门将由此成为事实上的全能式财政部门。那会怎样？很简单：各级人大(常委会或专门委员会)将永远丧失逐笔授权和有效监控公款流动的能力和机会！

　　如何矫正？也很简单：在新《预算法》中明确规定财政部门和央行国库一并对政府负责和对人大负责，包括实时报告所有公款的存放和流动情况。这正是国库经理制的逻辑——这样的逻辑最好地链接了《宪法》确立的法定授权框架。相反，要求“央行国库对财政部门负责、受财政部门领导”的代理制与此背道而驰，造成了国库管理——公共财政管理系统中最正式和最核心的部分——与法定授权机制的严重脱节。

　　代理制的危害和对基本国情的背离

　　在实践中，国库代理制一方面通过架空法定授权机制而置各级人大以“橡皮图章”的地位；另一方面通过赋予财政部门滥设财政专户处置公款的巨大裁量权，从而直接破坏了以“两个直达”为核心的标准TSA机制，并产生了使央行国库独特的监督功能丧失殆尽的极高风险。

　　目前，所有OECD国家都早已实行了以“对TSA的两个直达”为主要特征的标准TSA机制，其他国家也越来越多地采用这一体制。“两个直达”意味着：所有公款从缴款人(包括纳税人)直达TSA，所有公款都通过TSA直达供应商或最终收款人。由于去除了所有既不必要、也不安全的中间环节，也由于TSA机制设立于央行，对于公款管理而言，基于两个直达的标准，TSA机制既是一个最安全的机制，同时也是一个效率(速度)最高的机制。正是借助两个直达，通过TSA实现政府现金余额(公款)的集中化管理才成为可能，而现金余额的集中化管理早已被国际上公认为良好的政府现金管理的前提条件，也是最重要的标志。在这一机制下，各级人大(以及政府和审计部门等)可以实时了解和监控所有公款流进、流出以及余额信息，从而为良好的财政监督提供极大便利，这正是长期以来中国财政监管领域中的最大软肋。政府现金余额的集中化管理还为减少政府债务规模和利息费用提供了最优制度安排，同时极大地便利了公款的调度。特别重要的是：借助标准TSA机制实现的政府现金余额集中化管理，还为央行货币政策的有效操作以及财政政策与货币政策的有效协调，提供不可或缺的前提条件。正因为具有如此多的优点，引入标准TSA机制从一开始就成为中国国库体制改革锁定的目标模式。

　　为此，财政部和中国人民银行于2001年3月联合颁布实施的《财政国库管理制度改革试点方案》，明确承诺逐步消除为预算外资金建立的财政专户，最终完全实现以两个直达为基础的标准TSA机制。但是，由于财政国库大举侵蚀政府现金与银行账户这两个传统上由央行国库经理的领域，标准TSA机制已经遭到严重破坏。主要表现在：在公款缴纳环节，大量的非税收入(既包括预算外也包括预算内)缴入设于商业银行的“财政汇缴专户”(财政专户中的一种特定类型)，再划转到“财政专户”，在资金沉淀相当长时间后(半个月以上屡见不鲜)，再划转设于央行的TSA，许多非税收入甚至直接支付或退付(根本不进TSA)；通过设立于商业银行的“财政零余额账户”和“预算单位零余额账户”(两者均属支付清算的过渡账户)自行办理对供应商的分散支付，之后再与TSA进行定期清算；先从TSA将资金调度到设于商业银行的各类财政专户，再由这些账户分散支付给供应商或收款人。

　　由此可知，借“改革”之名，财政部门已经将国库改革前归属其他征收机关和预算单位的账户设置权统统收入囊中，同时又攫取了在未经法定授权、亦无须向立法机关报告的情况自行开设收入和支出过渡账户(财政专户)处置公款、逃避立法机关和央行国库监督的巨大裁量权。由此导致的直接后果是中国国库体制改革的全盘倒退和失败，因为政府现金余额和银行账户再次退化到改革前的高度分散化状态，所不同的只是：账户和处置公款的“主人”由原来数目庞大的预算单位变成财政一家子了；而TSA这一最重要的政府银行账户(注意持有者是政府而不是财政部门)，变异为财政部门的账户并且淹没在各类财政专户的汪洋大海之中。世界上没有任何一个国家的财政部门有如中国的财政部门那样，在公款获取、支配和银行账户设置与管理上拥有全方位的裁量权。全能财政部门在中国已经俨然成形。

　　在这样的体制环境下，央行国库的监督职能出现了全面的功能性衰退。改革前，央行国库可以根据财政部门出具的预算拨款凭证、预算安排和国库余额情况，逐笔将款项拨付到预算单位或下级财政部门。但改革后，央行国库已经很难行使“逐笔、事中”监督公款支付的法定权限了。这是因为，改革后的集中支付方式如下：财政部门按月向央行、代理集中支付的商业银行以及预算单位下达的支付额度，并在审核预算单位向财政国库的支付申请后，要么直接开具支付令、要么授权预算单位开具支付令给代理银行，由后者办理支付后，再向国库申请清算资金。这种环节多、链条长、监督难、成本大、风险高的集中支付机制，使《国家金库条例》(1985年由国务院颁布实施)规定央行国库“监督财政存款的开户和财政库款的支拨”的职能，以及对财政部门开具的纸质拨款凭证进行相关审核的职能，也就是在经理国库业务过程中根据预算安排“逐笔、实时”实施财政监督的职能，已经变得极为困难了。须知，在中国现实国情下，能够对公款处置过程中无处不在的行政裁量权形成有效监督与制衡的力量，非央行国库的“逐笔、实时”莫属。这一职能是任何其他监督部门——包括各级人大、政府和审计部门——无力担当的。

　　由于标准TSA机制(中国国库改革的初衷)被严重破坏，公款的防火墙机制已经变得十分不安全了。近年来，层出不穷的案件(如已经曝光的江苏省财政厅张美芳案、财政部国库支付中心的张锐案、江西鄱阳县财政局李华波案、北京市房山区财政局国库科财政专户会计杨立强案等)充分表明，纳税人和中国社会将要为破坏标准TSA的代理制付出怎样的代价。有良知的中国公民与官员该警醒了。难道还要为充满法理谬误并引发巨大危害的代理制去辩护吗？

　　一种观点认为，许多国家实行国库代理制。这种看法完全无视多数国家(包括所有OECD国家)国库管理的经理制特征：(1)通过TSA实现“两个直达”和政府现金余额的集中化管理，(2)TSA设立于央行，(3)TSA的持有者为政府(不是财政部门)，(4)央行国库(不是财政部门)为所有预算单位开设零余额账户(全然不同于中国的财政部门开设的“财政专户”)作为TSA的附属账户，(5)立法机关对公款流动与余额的逐笔和实时监控；(6)央行将政府视为自己的客户，就财政存款向政府付息，而政府就央行的金融服务付费。这是市场基础的平等关系，这与我国有的部门和有些人员所持有的关于“央行受财政部门领导、对财政部门负责”的代理制主张截然不同。

　　毫无疑问，多数国家的财政部门在国库管理中扮演重要角色：政府作为决策者，央行作为决策执行者。然而，财政部门的权力再大，也不可能大到无法有效监督的地步。事实上，大凡财政部门在国库管理中拥有巨大权力的国家，处置公款的过程越是处于立法机关、审计机关、外部公众和媒体的严密监督之下。类似中国财政部门拥有如此广泛、封闭运行的裁量权，在国外是无法想象的。鉴于基本国情的巨大差异，中国若要采纳让财政部门在公款处置方面拥有巨大裁量权的国库代理制，则必将让国家、社会和纳税人付出更大的代价。各级人大的“橡皮图章”地位、审计机构的监督滞后、财政预算的高度不透明、媒体和公众力量的相对脆弱，意味着代理制完全背离了中国在公款管理方面的基本国情。

　　机会尚存

　　《预算法》二审稿的“问题条款”甚多，主要集中在两个方面：一方面，对法定授权的支持性条款严重不足，许多条款甚至与法定授权严重相悖；另一方面，取消央行经理国库的条款(第54条)，转而采纳事实上的国库代理制(第51～52、54～56、83条)。两者的结合将财政部门的权力扩张引向了一个错误的方向，保障公款安全与妥善管理的三道关键防火墙——法定授权、针对TSA的两个直达、向立法机关定期报告国库账户资金动用与余额——因此出现严重坍塌。该如何补救呢？

　　首先，法定授权须在新《预算法》中被牢固地确立起来，成为其灵魂和基石，这意味着行政部门处置公款的行为必须得到立法机关的明确授权并处于其有效监控之下；其次，为使法定授权具有技术、程序和机制层面的可操作性，新的《预算法》应明确规定“中央与地方国库管理均采用央行经理制”、“所有公款通过TSA实现两个直达”，以及“所有公共账户上的资金流动与余额须定期向各极人大报告”；再次，只有在法律另有规定、经人大特别批准或央行国库与财政国库共同授权这三种情况下，才能开设财政专户，其余财政专户全部取消(不是“清理整顿”)；最后，新《预算法》必须明确规定，财政国库与央行国库应该在合理分工的基础上发展相互监督和相互合作的健全关系。

　　作者系中央财经大学财经研究院院长