原由公安部门独家经营的保安行业，正面临一场巨大变革，因涉及人员众多、利益复杂且与“维稳”体系密切相关，国务院法规颁布一年有余，现实改革却陷入僵局

　　《财经》记者 谭翊飞

　　凌晨2时，四五十名身穿便衣，戴白手套，携带凶器的保安人员，乘坐六辆汽车分批潜入了太原市晋源区古寨村，在村民武文元和孟福贵家四周布防。

　　这是发生在2010年10月30日的一幕。古寨村属于太原市滨河西路南延工程拆迁范围，拆迁规划已经三年多，古寨村仍有67户待拆迁户，武、孟两家位于村头，遂成为这次强拆对象。

　　诸如此类野蛮拆迁已属平常。未料，当晚拆迁中孟福贵被打死，武文元则重伤。孟福贵时年53岁，其子复旦大学在读博士孟建伟发布奔丧日记，古寨村血拆引发普遍关注。

　　孟福贵案发后，相关保安和官员曾订立攻守同盟，试图隐瞒此事。据太原市中级法院2011年1月31日的判决，强拆被归罪于太原市柒星安保物业管理有限公司(下称柒星安保公司)法定代表人武瑞军及其带领的保安人员等。武瑞军还被指非法从事保安业务，强拆背后的相关官员则无一被司法追究。

　　事件背后是保安行业丛生的乱象，事实上，近年来多起举国瞩目的公共事件中均有保安越权身影。如上访女李蕊蕊在京被保安强奸案、北京市安元鼎安全技术防范有限公司(下称安元鼎公司)涉嫌非法关押和护送上访者等，后两者又因涉及截访而影响深远。

　　缘于服务外企需要，1984年深圳蛇口成立国内第一家保安服务公司。保安行业发展至今已有27年，形成一个从业人数300余万人、产值达数百亿元的市场。

　　此前，保安公司由公安部门垄断经营。按1999年中央办公厅和国务院办公厅颁发的《政法机关保留企业规范管理若干规定》，保安服务公司只能由公安机关独资开办，其他任何单位、部门和个人不得经办保安服务公司。

　　2004年，为应对WTO开放承诺，保安业新一轮改革开启。时任公安部高层相继批示 “要把保安工作作为一个大事业来抓，全面推进保安服务的市场化进程”； “要以革命性手段推动保安服务业的跨越式发展”。

　　2010年1月1日，《保安服务管理条例》生效，这使得在行政法规层面，公安机关由经办保安服务公司，改为保安行业的监管者。

　　然而，新规亦已实施一年，在维稳态势下以及巨大利益蛋糕面前，保安业改革至今未有明显突破。

　　违规“挂靠经营”

　　古寨村血案于2011年1月底在太原市中级法院开庭审理时，受害人孟福贵之子孟建伟代理律师李劲松、刘亚军，被告武瑞军辩护律师彭建荣均先后当庭退出表示抗议。

　　抗议来自对法院将本应追究责任的官员作为证人出庭不满，涉及对相关官员的责任认定。这个责任追究链条的关键环节即为武瑞军从事拆迁时的身份，法院认定为柒星安保公司法定代表人，但武瑞军本人和受害人家属均不同意。在庭审中，武瑞军称，拆迁是以太原市保安服务总公司晋源区分公司(下称晋源保安)名义进行，而非柒星安保公司。

　　太原市保安服务总公司成立于2004年11月，由下属各区保安公司整合而成，晋源保安属于其中之一。

　　公安机关独家垄断经营保安公司后，保安行业形成了按行政区划画地为牢的经营格局，“一个公安局下面就有一个或几个保安公司，但不会跨区域经营。”一位参与保安立法研究的学者对《财经》记者说。

　　一般而言，政府工程更愿意让本区公安分局下属的保安公司承揽业务。武瑞军与晋源区公安分局关系密切，他在分局保安公司有专门的办公桌。晋源区住房建设保障局副局长、南延工程指挥部拆迁小组负责人王全有在庭审中称，2010年10月20日，武瑞军以晋源公安分局保安公司机动大队代表的身份，出席了由晋源区副区长计建中主持，晋源区行政执法局、国土局、规划局等指挥部成员单位参加的拆迁专项工作会议。

　　据负责古寨村拆迁的山西同心旧建筑拆除有限公司挂靠人员李根虎称，由于拆迁工作进展不顺，王全有将武瑞军介绍给他，让武瑞军配合其拆迁工作。

　　因为保安行业由公安部门垄断经营，在市场需求扩大之后，民营保安公司纷纷成立，但大多仍需依靠加盟、挂靠官方保安公司获得生存；各种保安队又挂靠在民营保安公司下，保安行业由此形成层层承包的经营体制。

　　晋源保安经理张春生在供述中称，武瑞军曾告诉他手下有近百人的队伍，就挂靠在晋源保安下面。

　　这种挂靠加盟体制在多地广泛存在，安元鼎公司即是北京市保安服务总公司的特许加盟企业，北京市保安服务总公司还对这些加盟企业进行评级。

　　然而，这种挂靠经营方式已在1998年的《政法机关不再从事经商活动的实施方案》中被明文禁止：“保安服务公司不得接受企业挂靠”。2002年12月颁布的《山西省保安服务业管理暂行办法》也明文规定，保安服务企业不得以挂靠、承包等形式转让或变相转让经营权。2010年底，北京市保安服务总公司取消了特许加盟机制，改由北京市公安局直接管理。

　　在“管办分离”的原则下，保安服务公司由公安部门监管，成立前均须由所在地设区市级公安机关审批，且普通保安服务公司和从事武装守护押运服务的公司最低注册资本分别为100万元和1000万元。

　　正因为晋源保安未对挂靠情况报批，太原市保安服务总公司在案发后对此并不认可。此外，太原市公安部门根据保安员资质情况，将武瑞军及其队伍认定为“黑保安”。

　　由此，该案行凶者与有公安背景的太原市保安服务总公司之间的牵连关系被切割。虽然此前武瑞军的公司一直正常营业，并与政府密切合作，但进入司法程序后，公权力被摘出，问责亦点到为止。

　　“从业资格”虚实

　　所谓“黑保安”，这涉及保安管理体制另一个重要制度——保安员从业资格制。

　　根据最新的《保安服务管理条例》，保安员实行从业资格制，“申请人经设区的市级人民政府公安机关考试、审查合格并留存指纹等人体生物信息的，发给保安员证。”

　　但是，在工资低、文化程度低、人员流动频繁的行业现状下，实行资格认证制并不容易。据了解，2007年，公安部曾在福建开会，保安资格考试教材亦已编好，但至今未付印，全国性的保安员从业资格考试也一次未办。上述参与保安立法研究的学者说，“法律规定了开放保安公司申请，但是考试都没举办，新开办公司的保安员怎么来的呢？”

　　武瑞军于2009年1月成立的柒星安保公司的保安员来源有两类，第一类人员曾在其他公司取得保安证，但未经年审。太原市公安局治安管理支队保安管理大队出具材料称，参与当晚强拆的人员中，有十人于2008年11月5日取得保安证，服务单位为清徐县保安中心，但是此后并未进行年审，保安证已经失效；第二类人员从未取得过保安证；第三类为武瑞军本人，取得保安证，但取得过程有瑕疵，证件被认定为无效。

　　武瑞军称，其在2010年8月底获任晋源保安分公司机动大队长。太原市公安部门则称，2009年12月1日，太原市保安培训学校将武瑞军作为考试合格人员填发了《保安服务从业资格证》，理由是补办证件，但由于2004年至2009年间的资料并不能对此进行支持，武的保安资格证被认定为无效证件。

　　按照《山西省保安服务业管理暂行办法》规定，保安人员应经专门培训，取得省级公安机关颁发的保安从业人员资格证书。

　　此外，在这起案件中，诸多保安员称根本未签订劳动合同；或者即使签了合同也被收回，或者签订的是空白合同，不知道和哪个公司签的。保安业管理混乱可见一斑。

　　2007年，公安部施行了《保安员国家职业标准(试行)》，但此标准并未解决保安员从业资格认定难题。如，标准出台以前的保安员资格认定怎么办？取得保安从业资格证前是不是必须强制性参加培训？

　　安元鼎公司亦类似，据其部分前职员反映，保安员在加入公司前首先要缴纳押金，扣押身份证，而非参加正式培训获得保安资格证。

　　目前，全国各地对保安员资格认证做法不一，贵阳等地已经开始试行保安员资格考试，但大多数地区仍沿用老办法，保安员在进入公安机关开办或授权开办的学校进行培训后，学满合格就发证，保安培训又发展成一个巨大市场。

　　在古寨村血案中，“黑保安”的认定试图撇开行凶者与保安行业的关系，实则折射出混乱的保安行业现状。这与此前公安机关既监管又开办保安公司的“既当运动员，又当裁判员”的老体制有关，而对这一体制的改革仍处僵局之中。

　　改制的难处

　　安元鼎事件爆出后，最初传出该公司董事长张军被刑事拘留。据知情人透露，安元鼎公司曾和19个省级政府有关部门签订了相关截访合作协议。北京市小红门派出所事后曾接受被关押访民报案，该所警官称，上万名访民前往登记。但《财经》记者未获知有访民因被安元鼎公司关押而获得赔偿或补偿的案例，此案至今未有下文。

　　此后2010年12月13日，在北京市海淀区学院路一宾馆，包括张军在内的所有投资人却现身出席董事会，讨论安元鼎改组问题。

　　2011年1月4日，安元鼎公司办理了变更登记，更名为中京保安服务(北京)有限公司，法定代表人由张军变更为刘相国，以前投资人员全部退出。安元鼎公司的董事成员、监事成员和经理全部更新，目前经理为尹春平。变更后，张学新、张桂华和张志信分别出资760万元、120万元和120万元，持有全部股份。

　　多名访民向《财经》记者反映，不少之前在安元鼎公司负责截访的保安员目前仍在重操旧业。

　　按照最新的《保安服务管理条例》，全国所有保安服务公司要在2010年7月前完成重新登记，公安机关不再经营保安服务公司。

　　此轮改革意在打破垄断，让公安部门从运动员的角色中退出，专司裁判员角色。但这在保安行业引起反响。

　　据中国保安网消息，新规实施前一个月，2009年11月底，全国23个省(自治区、直辖市)和铁路系统共46家保安服务企业的主要负责人在云南昆明召开了一次座谈会，对于未来的改革普遍忧心忡忡。苏州市特种押运中心总经理林松则呼吁要“防止休克疗法”，而深圳市保安服务公司总经理吴春燕坦陈，“我们很多人还没有准备好。”

　　北京和上海的保安服务公司承担了比较多的维稳任务，维稳成为他们对改革担忧的理由。上海市保安服务总公司总经理韦忠义称：“以后的大型活动，公安机关还管不管？”北京振远护卫中心总经理王庆(微博)喜说，以前北京的重大活动，公安随时都可以调保安支援，随调随到，调多少来多少，起了非常重要的作用。“如果今后保安企业落到私人手里，调保安变成商业行为，再有紧急任务能不能调得动？”

　　北京振远护卫中心成立于1996年5月8日，是国内首家专门从事武装押运的保安服务企业，由北京市公安局内保局以经济民警总队为依托组建而成，“在维护内部单位稳定和社会治安防控体系建设中发挥着不可替代的作用。”

　　改革还直接涉及核心的利益关系——人事安排和产权归属，因而改革涉及公安、国资委、财政、审计、劳动、人事等多个政府部门，但至今未有系统的改革方案。

　　在可检索到的改革案例中，山东曲阜保安公司采取了“卖光”的方式，国有资产全部退出，由改制后的新公司一次性买断，完成改制。此后浙江台州、江苏常熟等保安公司纷纷前往取经。

　　其他大多数地区，改革仍处于观望状态。一方面，法规已经颁布，公安系统退出保安行业经营势在必行；另一方面，改革并没有明晰的路径和方法，又涉及多个部门协调，不少地区改革陷入僵局。

　　上述学者提出，对产权不清晰的企业可进行资产评估，确定产权属性。如为国有资产的，应当由国资委管理；对于规模较小的保安服务公司，可以采取一次性公开拍卖的方式。

　　在上述昆明座谈会上，中国保安协会会长罗锋的态度也强调以稳定为主，他在会上提出“四个不能急”：公安机关管办分离不能急；现有公安机关所办国有保安企业的重新登记注册不能急；公安机关对开办保安服务企业的审批不能急；保安协会换届或新成立保安协会不能急。此后，2010年，多个省份举办了《保安服务管理条例》学习座谈会，但会议内容或对改革语焉不详，或是强调稳定为主，未见改革实际行动。

　　2009年已完成改制的山东曲阜保安公司，其总经理荀金庆在接受《中国保安》杂志采访时说，“保安公司现在提改制应该是一件水到渠成的事情，因为你不改就要违法了。”

　　对于改制难题，上述学者认为，“关键是老体制的惯性问题，自己的孩子不愿意送出去。”

　　这背后，是巨大的利益蛋糕。“2006北京国际保安研讨会”披露，中国保安业年产值达400亿元人民币。