23年来120名省部级高官的腐败样本，呈现出在不同的政治经济条件下不同的时代特征。这些贪腐行为集中于哪些领域，以何种方式交易，因何暴露，应如何预防、惩治？望这份万字报告为政改设计者和实施者鉴

　　《财经》记者 陈晓舒 徐凯

　　这是一份沉重的报告，它汇集了23年(1987年－2010年)来120名省部级高官的腐败样本。

　　在落马官员中，这是一个特殊的群体：他们身处权力金字塔的顶端，位高权重，占有更多体制内外资源，直接或间接拥有巨大的“话事权”。但在权力失衡与监督失效的制度背景下，他们的贪腐行为带来的破坏力更大，亦更大地影响法治建设和依法治国进程，故有其典型性和代表性。

　　这120人，仍不是这23年来落马高官之全部，不完全统计盖因信息不透明。

　　他们因违法违纪被查时，年龄最高者83岁，早已退休；年龄低者则不过48岁，于正得意时陨落。罪名除常见的受贿罪、贪污罪、巨额财产来源不明罪之外，还有鲜见的爆炸罪、重婚罪等；其中受贿额最高者近2亿元人民币，并创下单笔受贿1.6亿元人民币的贪腐纪录(陈同海案)；确凿可证的是，他们中近半数人养有情妇；绝大多数出身于平常人家，仅寥寥数人为高干之后。

 

　　“让权力在阳光下运行”已成为中共十七大后的流行语，但由于制度缺陷及监管漏洞，近20多年来，虽然反腐力度有增无减，但贪腐行为却与日俱增。目前的腐败形势呈现出级别越来越高、窝案越来越多、涉案金额越来越大、行业领域越来越庞杂等特征。

　　在较长的时间维度内观察，以每五年党政轮替的周期为计，据最高人民检察院年度工作报告披露的数字，2003年至2007年的五年中，进入司法程序的省部级官员有35人。而1998年至2002年，这一数字是19人；1993年至1997年则为7人。由此可见，在数量上，每过五年相关数字即翻一番。最近的2008年及2009年则分别为4人和8人，在这个五年未到中点之时，已有12名省部级官员落马并进入司法程序(见图表1)。

　　这份样本广泛分布在全国要害部门的各重要职位。除西藏、内蒙古两个少数民族自治区未有涉及外，这份样本涵盖了其余30个省级行政区(不含港、澳)。其中，党政系统官员61名，人大、政协官员35名，司法机关官员10名，国企和大型金融企业官员13名，另有解放军系统高级将领1人。

　　在官员序列最顶端，属于党和国家领导人的落马官员有三名。巧合的是，他们均匀分布在前三个五年周期中：1995年被查处的原中共中央政治局委员、北京市委书记陈希同，1999年被查处的原全国人大常务委员会副委员长成克杰，2006年被查处的原中共中央政治局委员、上海市委书记陈良宇。

　　事实上，多重信息表明，对官员腐败的关注，以及对于预防与惩治腐败体系的建设，已上升到一个前所未有的高度。

　　过去20多年里，历届领导人皆高度重视腐败问题。邓小平表示，“要整好我们的党，实现我们的战略目标，不惩治腐败，特别是党内的高层的腐败现象，确实有失败的危险。”江泽民则称：“不论是谁，不论职务多高，该受什么处分就给什么处分，该重判的坚决重判，该杀的坚决杀，决不手软。”

　　中共中央总书记胡锦涛连续八次在每年年初的中央纪委全会上发表讲话。其中今年1月12日，胡锦涛表示要“严肃查处发生在领导机关和领导干部中滥用职权、贪污贿赂、腐化堕落、失职渎职案件”，同时继续推进“建设科学严密完备管用的反腐倡廉制度体系”。

　　致力于反腐倡廉制度体系的建立与完善，正是本报告的初衷。这份统计报告的原始资料包括起诉书、判决书等权威司法材料，此外还有最高人民检察院、最高人民法院和新华社、人民日报等发布的官方消息。

 

　　通过梳理1987年中共十三大以来的省部级及以上落马高官的贪腐行为，可知在不同的政治经济条件下，相关贪腐呈现怎样的时代特征？这些贪腐行为更青睐哪些领域，其进化发展具有何种内在脉络？他们在权力、行业、职位和年龄等领域分别有怎样的高发特征？省部级高官又因何东窗事发？而关于他们的司法审判，其时限、最后的罪名和刑罚有何不同？其司法通道有何现实意义？

　　本报告希望借此提供一个契机，有益于今后的反腐格局，为政改设计与实施者鉴。

　　报告一

　　贪腐的时代特征

　　统计表明，高官贪腐行为契合时代经济特征，与市场经济共生共长，呈多发趋势，并在此过程中进化为复杂的高级形态

　　如果说腐败源于权力的异化，那么异化的根源便是权力产生的土壤和环境。此部分报告关注各历史阶段下，贪腐产生的社会政治经济背景。

　　除了以五年为周期区分，将过去23年(1987年－2010年)合并为三个阶段后，可知各阶段的腐败各有其明显特征：1、1987年至1992年，表现为商品经济发展初期的流量腐败；2、1993年至2002年，主要体现在资本存量领域腐败；3、2003年之后，呈现复合式权力寻租，尤其是出售代理权的腐败——“买官卖官”大量出现。

　　对应于每个时期，体制上正好经历了“放权让利”等一系列改革，国有企业的重新定位、民间资本的躁动、资本市场的开放、房地产市场与国有土地转让的结合、中国传统文化中的“关系”等，以及政府向集管理、服务、直接参与市场资源分配为一体的“混合体”的转型，大大扩充了权钱交易的寻租空间。自21世纪以来，高级官员腐败的方式极为复杂，呈现出复合性和变异性。

　　统计表明，高官贪腐行为契合时代经济特征，与市场经济共生共长，呈多发趋势，并在此过程中进化为复杂的高级形态。

　　一、商品寻租阶段(1987年－1992年)

　　在第一个阶段之初，1987年，时任中共中央总书记赵紫阳作《沿着有中国特色的社会主义道路前进》的报告，放弃中共十二大“以计划经济为主、市场调节为辅”的提法，明确了“社会主义有计划商品经济体制，应该是计划与市场内在统一的体制”。

　　随着中国经济的起飞，此时间段内，高官腐败集中在流通领域，具体包括受贿、偷税漏税、擅批或擅改国家统配物资、黑市交易牟利和挪用公款等。例如，1987年2月，安徽省委原秘书长洪清源因受贿2.4万元被判处有期徒刑十年；1987年4月，江西省原省长倪献策因徇私舞弊罪被判处有期徒刑两年。

　　与当时的经济发展水平相对应，上世纪80年代末至90年代初期，省部级高官受贿的金额较小。按1988年全国人大常委会作出的《关于惩治贪污罪贿赂罪的补充规定》，受贿罪立案标准规定为2000元，这一数字在1997年重修《刑法》时提升至5000元。

　　由于当时商品经济刚起步，资源不仅稀缺而且多为行政机关掌控，对手握审批大权的高官们来说，其寻租冲动几无内外制度的约束。一个例子是，新疆自治区政府原副主席托乎提沙比尔即因利用职权支持非法倒卖车皮，收受贿赂15842元，1989年被撤职。但因“能主动坦白交待，退清赃款赃物”而免于起诉。

　　无独有偶，1990年，铁道部原副部长罗云光因“以车谋私”贪污受贿共折合人民币4819元，后因“在规定的期限内自首，罪行较轻，认罪态度好”被免于起诉。该案为铁路系统最大的腐败案，从郑州铁路局副局长到铁道部官员共40多人落马。

　　由此可见，在这一时期，高官腐败主要形式为：操控计划经济体制下遗留的行政审批权，占有大量体制内外的稀有资源，通过改变计划分配，使其流向利益关联方并从中牟利。

　　随着腐败的大量出现，立法机关开始加强对贪污受贿等犯罪的处罚。中国人民大学法学院教授戴玉忠告诉《财经》记者，全国人大常委会于1982年3月8日作出《关于严惩严重破坏经济的罪犯的决定》，对1979年刑法典关于受贿犯罪的规定作了重大修改：增加了索贿罪、提高了受贿罪的法定刑，并对受贿罪共犯作了规定。

　　1988年，全国人大常委会作出了《关于惩治贪污罪贿赂罪的补充规定》，第一次以立法方式明确贪污受贿犯罪数额标准、第一次规定单位受贿罪、第一次规定“巨额财产来源不明罪”等，是贪污贿赂刑事制度的一次全面立法。

　　二、资本寻租阶段(1993年－2002年)

　　在这个阶段初始，第三代领导集体产生。随着改革开放的深入，经济进一步发展。

　　此前1992年底，在中共十四届一中全会上，时任北京市委书记陈希同当选为中央政治局委员，登上权力巅峰。但仅三年后，陈希同即因北京市原副市长王宝森案引咎辞职，不久身陷囹圄。1995年9月陈希同即被清除出中共中央政治局和中央委员会，并于1997年8月(中共十五大前夕)被开除党籍。

　　该案始于江苏无锡一起非法集资案，后牵出王宝森贪污公款线索，王宝森随即畏罪自杀，但遗留的案件线索随后牵出陈希同。

　　1998年7月，北京市高级人民法院一审以贪污罪、玩忽职守罪判处陈希同有期徒刑16年，一个月后的终审维持原判。陈希同被认定非法占有对外交往中接受的共计价值人民币55余万元的22件贵重礼物，并指使、纵容王宝森动用财政资金修建两座豪华别墅作为享乐之所，涉及资金近4000万元。

　　随后落马的另一位国家领导人成克杰，涉案情节包括1994年通过情妇李平受地产公司请托介绍并插手地产项目等。除成克杰外，在这一时期，江西省原副省长胡长清、辽宁省原副省长慕绥新、云南省原省长李嘉廷等人都涉足房地产腐败案件。

　　“凡是在稀有资源的分配上有利可图之处，都会看到这些贪官的身影。”中央党校教授林说。

　　同时，在这十年期间，越来越多的窝案开始出现，其中，两个影响深远的窝案——“厦门远华走私案”(见图表2)和“辽宁慕马案”(见图表3)几乎在同期被查出。

　　这其中，远华走私案堪称该时期政商勾结的腐败样本。该案涉及石油、汽车、房地产、文体娱乐等众多暴利行业，案件主角赖昌星在政界死党的帮助下潜逃加拿大，迄今未能引渡回国。其身后利益关系网中的高官悉数落马，包括当时的公安部、海关总署、福建省相关领导。

　　同期还有四名央企高管落马，分别为中国建设银行原行长王雪冰、中国光大集团原董事长朱小华、中国华能集团原副董事长查克明、神华集团原副董事长李大强。彼时，无论银行还是央企，都实行传统的政府管理体制，人事任免由组织部门循旧例进行，激励约束机制非常薄弱，以政代企的结果必然孕育一个权钱杂交的怪胎。前车之辙如此清晰，亦印证当今市场化改革之路不能踌躇，实应加速。

　　对相关贪腐案例的分析表明，上世纪90年代中后期开始，官员腐败已不光延续之前的“官倒”等行为，腐败从“商品流量领域”拓展到“资本存量领域”，即进入工业资产(如国有企业的出售、改制)、土地和房地产领域、大型的城市建设领域和金融领域。如陈良宇帮助商人张荣坤取得上海路桥发展股份有限公司股权，给国家造成了直接经济损失人民币3.206亿元；帮其弟陈良军获批和转让土地，非法获利人民币1.18亿元。

　　此间大量出现的经济部门腐败，与渐进式、不彻底经济体制改革相关，例如交通领域“四位一体”的投资体系，正好应合其“前腐后继”的交通官员。在这里，改革迟滞的阻力来自旧体制的受益者，也就是学界早已指出的“中间过程利益集团”。

　　随着社会经济水平的提高，在反腐形势的变化下，为遏制官员的“图利”冲动，1995年4月，中共中央办公厅、国务院办公厅联合发布《关于党政机关县(处)级以上领导干部收入申报的规定》。随后2000年12月，中央决定在省部级现职领导干部中首先实行家庭财产报告制度，并于2001年6月15日颁布了《关于省部级现职领导干部报告家庭财产的规定(试行)》，要求相关官员报告个人和亲属的财产状况。

　　此外， 2000年2月，中组部印发的《关于建立干部监督工作督查员制度的办法(试行)》；随后的2003年，《中国共产党党内监督条例(试行)》《党政领导干部选拔任用工作监督检查办法》等相继发布。

　　值得注意的是，这一时期，反腐制度建设的举措多限于党内监督，而建立法治渠道、加强司法机关作用的反腐建设尤显不足。这一思路延续至今，亦是将来改革的主要突破口。

　　三、复合寻租阶段(2003年至今)

　　与中国的政治周期相同，在第三阶段中又一批领导层登场。而这一时期，落马高官在地域分布上覆盖更为广泛，在34个省级行政区中有21个省的省部级高官落马。

　　在此阶段，权力寻租的方式多样，呈现复合特征，其中官位寻租成为主要、也是最恶劣的贪腐方式之一。这表明腐败已超越低层次的“吃拿卡要”的流程腐败，逐步发展出更为高级复杂的形态，可称为“超越委托权而出售代理权的腐败”。例如，在安徽省政协原副主席王昭耀的判决书中，44笔受贿行为中有29笔涉及助人升职、调任和安排工作。

　　这一阶段，影响最为深远的是黑龙江卖官窝案。这场席卷黑龙江官场的风暴历时三年，一连串卖官案被清算，其中牵扯的省部级官员六人，如原黑龙江省政协主席韩桂芝、省人大常委会副主任范广举、副省长付晓光、省高级法院院长徐衍东、省委秘书长张秋阳、省检察院检察长徐发，此外还涉及省直机关厅局级干部30余人及该省绥化、大庆、牡丹江、鹤岗等九市不同级别官员百余人。

　　一般性权力腐败可一次完成，而官官之间的权钱交易必是一组连环。以经济学的眼光来看，通过行贿获得官位的人，必然在今后通过“卖官”或审批权寻租来获得回报——也就是未来的官官或是官商交易。

　　在一个错综复杂的卖官链条中，用新的权力去遏制已有的权力远非良策。而真要做到消除寻租，防止设租，关键在于还人民以选举权，并摆正政府在市场和社会中的位置。实际上，这一时期接二连三出现的“窝案”引发了对人事组织体系的拷问。

　　2006年8月6日，中共中央办公厅及中共中央组织部发布三份文件对此进行制约。其中，《党政领导干部职务任期暂行规定》对党政领导干部的职务任期、连任限制、最高任职年限、任期内保持相对稳定等问题作出规定；《党政领导干部任职回避暂行规定》则对领导干部任职回避的适用情形、操作程序等作出明确规定；《党政领导干部交流工作规定》中硬性要求干部在任期结束后加快流动，防止产生利益结合。

　　为了加强对党员领导干部的管理和监督，促进党员领导干部廉洁从政，2006年9月，《关于党员领导干部报告个人有关事项的规定》印发实施。

　　尽管这一规定要求官员报告个人及家庭的具体事项，包括出国移民等，但在当时并没有起到明显效果。许多官员的配偶、子女移居海外，“裸官”一词应运而生。这个词汇最早被用在陕西省政协原副主席庞家钰身上，其妻儿早在2002年就移民加拿大，其本人于2007年案发，后因受贿罪、玩忽职守罪在2008年6月被判处有期徒刑12年。

　　据不完全统计，省部级“裸官”还有：原公安部副部长李纪周，女儿投资移民美国；原贵州省政协主席黄瑶，其子移民新西兰。

　　2007年9月13日，旨在履诺《联合国反腐败公约》而成立的国家预防腐败局，由中纪委副书记、监察部部长马 兼任首位局长，由此传达双重信息：其一，中国政府直面国内的腐败现象，并不以“家丑”而遮掩；其二，国际携手反腐大势已成，实质性合作日益频密。

　　2010年7月，《关于领导干部报告个人有关事项的规定》重获修订，与2006年相比，新规还将房产、投资、配偶子女从业情况列入报告内容，其中第三条明确规定：领导干部应当报告本人婚姻变化和配偶、子女移居国(境)外、从业等事项。

　　然而，由于规定所要求报告的内容并不公开，公众无从监督，因而执行力度有限，被认为治标不治本。而法学界多有呼吁，治本之策在于严格执行各种涉及反腐败的法律，建立俗称“阳光法案”的官员财产申报公开等制度。

　　所谓“阳光法案”，即指在中国，实行公职人员特别是高级官员的家庭财产申报、登记和公布制度，以法律要求官员财产公开化，使公众有充分的监督机会。目前中国这一制度建设仅限于党内规章，而且无论从内容上还是执行力度上，都与国际通行的“阳光法案”相差甚远，实效也微乎其微。加之“申”而不“公”，亦使贪腐不能曝于阳光之下。