李松

　　1月13日，中共第十七届中央纪律检查委员会第五次全体会议在京闭幕。会议通过的公报明确指出，“继续治理公款出国(境)旅游、公务用车、公务接待、楼堂馆所建设等方面的问题，对违反规定的，必须严肃处理。”

　　“这次会议再次剑指公务消费腐败，凸显了中央肃贪反腐的力度和决心。”北京大学政府管理学院博士生导师李成言教授接受本刊记者采访时表示。

　　对于公务消费腐败，在每年全国“两会”上，几乎都有代表和委员提出相关议案及提案，但在不少地方，公务消费还是不可避免地异化成了腐败的权力消费。

　　多位受访专家认为，要抑制公务消费腐败，关键还在于加强行政权力运行监控机制建设。要推进公共财政体制的制度建设，实行公共财政公开化和透明化，全面接受社会监督和约束，并对违规者采取“零容忍”原则。

　　在“厉行节约”要求背后

　　近年来，我国公务消费开支一直呈上升趋势，其中包括公务用车、公务接待、公款出国(境)、楼堂馆所建设等。

　　据国家财政部、国家统计局和国家发改委的调研数据显示，2005年以来，我国财政行政事业公用经费支出每年增加1000多亿元。2007年以来，该项经费支出已接近9000亿元。

　　有权威统计显示，仅2009年，全国各地区各部门通过财政预算压缩出国(境)、车辆购置及运行、公务接待等三项经费158.06亿元；全国党政干部因公出国(境)团组数、人次数和经费数与近三年平均数相比分别下降了49.0%、45.5%和37.6%。

　　本刊记者了解到，地方政府支出除了预算内，还有预算外。因为预算外收入不透明、不公开，这部分用于公务消费的收入，用了多少，外界并不清楚。那么，各地公务消费的开支和压缩数额，实际要比官方公布的要大。

　　公务用房也存在不少问题，除违规建设楼堂馆所外，办公用房超标严重。2007年6月1日，中纪委等七部门通报批评四起典型的违规修建办公楼等楼堂馆所案件，这类超规建筑，不但造价严重超标，资金来源不当，而有些地方或行业负责人在建设工程中，还涉嫌贪污腐败行为。

　　目前，不少公众对有些地方政府追求和攀比办公场所豪华气派，或超标增加办公用房很有意见。在一些经济不发达地区，有不少官员的办公室里，还设有洗手间、套间，豪华程度堪比五星级宾馆。

　　从高层“反对铺张浪费，整治奢靡之风”的新部署看，针对公众反映强烈的公务消费问题，有关主管部门积极回应社会关切，提出研究建立禁止公款出国(境)旅游的长效机制；加强公务用车使用管理，积极稳妥推进公务用车制度改革；进一步规范和改革公务接待制度，严禁用公款大吃大喝；从严控制楼堂馆所建设，严禁违反规定购建装修办公用房等。对铺张浪费、奢靡享乐、挥霍公款的，将严肃处理。

　　最大的问题是不透明？

　　此前，为抑制公务消费腐败，中央曾出台数十个相关政策法规，比如将公务接待费用纳入预算、公务卡消费，等等，可效果并不明显。

　　多位受访专家认为，公务消费存在的严重问题，正凸显我国公共财政体制存在缺陷，不但财政支出缺乏公开性和透明性，而且人大的预算支出监督机制乏力、缺失健全完善的行政问责制度。

　　“现行的财政体制，在公车使用、会议开支、招待费用、出国考察、各级政府办公大楼的建设和办公设备的配备等方面，都缺乏统一的标准和规则。”李成言教授指出，“同时，在有关公务消费的规章制度方面，还缺乏对公务消费的有效监督和约束机制。”

　　“我国公务消费存在较大的体制缺陷，从而导致腐败现象愈来愈严重。”国家行政学院政治学教研部龚维斌教授接受本刊记者采访时坦言，“首先，预算约束软化和预算外资金大量存在。其次，现行的财务报销制度和审计制度不够完善，而且即使被审计出问题，也缺乏强有力的处罚措施。第三，行政权力运行透明度不高，公众监督无从下手。第四，干部考核很少考虑行政成本，使政府官员失去了降低行政成本的内在动力和外部压力。”

　　“财政行政管理费开支，最大的问题是不透明。”中国人民大学政治学系教授张鸣对本刊记者指出，“政府花的都是纳税人的钱，但按目前的体制，纳税人根本无权过问这些钱都用在哪儿了。要不政府部门就是列出某种开支表，局外人看不懂，也无从追问。”

　　由种种迹象表明，我国公务消费实现公开透明，还需要一些时间和耐心。2008年5月1日，我国一部备受瞩目的行政法规——《中华人民共和国政府信息公开条例》正式实施，明确规定了公民的知情权和政府的信息公开义务。公众也期待政务公开能有效覆盖政府机关内部各个部门。

　　但本刊记者调查发现，这部行政法规实施一年多来，一些部委和地方政府机构，在实践层面并没有更多的行动和心理准备。公众从公开渠道很难查阅政府预算中公务消费内容的执行情况。

　　这是众多案例中的一个。本刊曾报道，2009年河南省南阳市市民王清向全市181个行政部门，递交了包含7项政府信息公开的书面申请，其中主要内容是要求相关部门依法公开本单位上年度“三公消费”信息。可多数部门以保密为由拒绝。

　　2009年12月24日，国务院向全国人大常委会第十二次会议作的落实审议意见报告显示，审计署提出将争取再经过两三年的努力，使所有的中央部门预算都向社会公开。尽管只是审计署的工作打算，但依然值得公众期待。

　　加强行政权力运行监控机制建设

　　在受访专家看来，下一步应提速我国政务信息公开的进程，大力推进公务消费制度改革，强化公务消费监督，将公务消费纳入政务公开的主要内容，彻底实现公务消费的公开化和透明化。

　　“应推进公共财政体制的制度建设，清晰定义行政事业经费的支出范围，严格规范相关的标准及额度，建立合理而规范的支出程序，强化支出的审批及监督机制。通过制度建设，从制度源头上消除腐败的空间和概率。”国家行政学院研究员、全国政策科学研究会副秘书长胡仙芝博士接受本刊记者采访时表示。

　　胡仙芝博士还认为，“除了加强内部制度建设外，还需要在外部加强监督。首先是通过完善公共预算制度，加强预算监督；其次是完善信息公开制度，将公务消费信息纳入公开项目和事项中。今后财政支出中要不断增加民生开支。不论民生开支，还是公务消费支出，都应编制预算，并且预算编制要科学化，要细化，要建立公务会计制度并接受审计，消费内容要公开并接受各级人大和公众的监督。”

　　“政府部门办公大楼和办公设施的配套、公车使用、会议开支等，都应制订相对统一的标准。”李成言教授认为，“只有把财政的钱袋子由人大管起来，规章制度严格执行起来，使公共财政得到刚性的监督和制约，并进行严格的绩效审计，也就是要审计政府所花的钱最后效果如何。只有这样，才能从根本上消除和减少腐败的发生，这是世界上许多国家或地区反腐的重要经验。”

　　这些方面，境外确实有些经验值得借鉴。在一些发达国家，每年年初，政府部门都会向政府财政管理部门提出预算申请，政府财政管理部门汇总后，上报给行政首脑，最后再递交给立法部门批准。财政预算得到批准后，须严格执行，违反预算，就属于违法。预算很细，很明确，比如办公费用，要具体到买复印纸多少，买墨盒多少。如果预算不够要追加，需经立法机关审议。

　　“要抑制公务消费腐败，还需要加强预算外资金管理，而预算外资金并不是小数。”中国政法大学教授杨帆接受本刊记者采访时认为，“这些资金的使用，可采取存款实名制、支票转账等方式监控资金的使用情况。”

　　“国有企事业单位、国有商业银行的公务消费腐败也应引起重视。”杨帆教授还说，“特别是一些国有垄断行业企业，在经营上依靠政府优惠和垄断获取高额利润，但在开销上却缺乏有力监管，花钱常常不计成本。对此，要完善国有资本收益管理制度，建立完善的人大对国有垄断行业企业的监督和审查制度，以及相应的社会监督和制约机制。”

　　多位受访专家还认为，法律才是消除公务消费腐败的最有效途径。公务消费腐败侵占和浪费了社会财产，应当对此通过立法定罪，设立“挥霍浪费罪”，以遏制屡禁不止的公务消费腐败之风。（瞭望新闻周刊）

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