统计局官员解读统计违法违纪行为处分规定实录
今日上午9：30，国家统计局政策法规司司长程子林做客新华网，解读《统计违法违纪行为处分规定》。以下为访谈内容实录。
[主持人]各位网友，大家好。真实是统计工作的生命。为了做到真实，确保真实，监察部、人力资源社会保障部、国家统计局三部委日前联合公布了《统计违法违纪行为处分规定》。今天我们特别高兴的邀请到了国家统计局政策法规司司长程子林，为我们解读这份处分规定。程司长，您好。[05-06 09:30]
[程子林]观众朋友们，大家好。[05-06 09:31]
[主持人]首先我们通过一个短片来了解一下这份处分规定。程司长，通过这个短片已经了解了这份处分规定，从5月1号已经开始施行了。现在在统计工作中所遇到的，比如弄虚作假的数据到了一个什么样的程度？[05-06 09:35]
[程子林]统计是国家科学决策和现代化管理的一项非常重要的基础性工作。改革开放以来，我国统计工作的科学性和准确性不断提高，统计数据总体上是反映了经济和社会发展态势的。在了解国情国力，服务国民经济和社会发展方面发挥了非常重要的作用。但是在一些地方、一些基层单位，在统计活动中仍然存在着一些违法违纪的行为，突出表现在有的领导干部为了追求所谓的政绩，授意统计机构、统计人员或者统计调查对象篡改统计资料，有的统计对象为了骗取荣誉、利益编造虚假数据。[05-06 09:37]
[程子林]或者迫于地方领导的压力，编造虚假数据，有的统计人员也迫于压力，参与弄虚作假，有些统计人员的职业道德不是那么强，在知道统计数据有水分的情况下不切实履行核实的职责，就照报，造成一些统计数据有些差距，不能客观反映实际。这种情况，党中央、国务院都非常重视，采取了很多措施，国家统计局作为统计执法机关，作为全国统计工作的领导机关，多年来一直在千方百计地预防和惩处弄虚作假行为。这次我们配合监察部、人力资源社会保障部出台的处分规定主要就是针对当前一些地方和基层单位存在的在统计上弄虚作假的问题。[05-06 09:38]
[主持人]那出台这样一份政策，您是政策法规司，是管统计的政策法规研究，我们酝酿了多久才出台这样一份规定？[05-06 09:38]
[程子林]早在2005年年底我们局就和监察部一块合作开始讨论起草统计违法违纪行为处分规定的事情，后来人力资源社会保障部也加入到起草工作的行列，三个部门一块来起草。2007年，三个部门就起草工作开始调研，反复征求各地方和有关部门的意见，多次讨论，反复修改，又经过国家统计局的局务会议，人力资源社会保障部的部务会议，监察部的办公会议讨论通过，今年3月份正式公布，5月1号开始实行。[05-06 09:40]
[主持人]国家统计局局长马建堂最近在多个场合谈到了统计数据失真的问题。他指出，一些地方和单位在统计上弄虚作假的现象还时有发生，个别地方、单位的领导干预统计数据，有的统计机构及统计人员被动甚至主动地参与弄虚作假。[05-06 09:40]
[程子林]马局长说的非常对。这次出台的处分规定主要针对三类主体，一类是管统计、用统计的领导干部，包括地方的领导干部，部门的领导干部，统计调查对象包括国有的企业、事业单位、一些社会团体的领导干部。第二类主体就是统计机构、统计人员。统计机构的领导干部在第一类里也是包括的，但是他的身份比较特殊，具有双重性，同时又作为统计人员，对他有更高的要求，就是在一个违法行为里面，有时候可以作为领导干部要追究他的责任，同时也可以把他当作统计人员，同样可以追究责任。[05-06 09:42]
[程子林]因为统计机构、统计人员是直接生产统计数据的，统计数据的不真实，统计机构、统计人员当然要负有责任。有的情况下，有的统计人员被迫参与弄虚作假，完成地方领导的一些要求，迫于压力，编造数据，这种情况也是有的，但是是极个别的。还有比较多的情况就是一些数据基础不是太扎实，数据之间衔接不够、不够匹配，按照《统计法》的规定应当核实，核实以后才能汇总上报。但是由于体制机制等方面的原因，也由于工作任务特别重、时间特别紧这些客观因素，很多情况下不能很好地履行调查核实的职责，也造成一些数据不符合客观实际。[05-06 09:43]
[程子林]第三类主体是统计调查对象。调查对象里面有一个重要限制，就是《处分规定》对各种违法行为给予行政处分，按照《监察法》、《公务员法》、《行政机关公务员处分条例》，行政处分有一个管辖权，只有对行政机关的工作人员、对参照《公务员法》管理的人员、对行政机关委托的具有公共事务管理职能的单位的工作人员、对行政机关任命的工作人员，主要是企业事业单位，他们作为调查对象的时候，如果在统计上有弄虚作假行为，或者有其他的统计违法违纪行为都受这个《处分规定》的管辖。[05-06 09:45]
[主持人]这个《处分规定》中说有统计违法负有责任的领导人员应当承担纪律责任。负有责任的领导人员指的是什么样的领导人员？[05-06 09:45]
[程子林]比如说一个单位有统计的义务，比如某一个国有企业，它是《处分规定》的管辖对象，如果它在统计上弄虚作假，编造了虚假数据就违法了《统计法》的规定和《处分规定》的规定，它的行为是单位违法，对这个单位负有领导责任的人员要追究责任。比如这个单位的领导人员、分管统计工作的负责人，如果情节非常严重的，其主要负责人就是对这个单位负有责任的领导人员。[05-06 09:49]
[主持人]这份《处分规定》中有情节严重、情节特别严重，这个是怎么区分的？[05-06 09:49]
[程子林]根据违法的性质和后果来区分的。从行政处分的事件来看，主要是由监察部和任免机关实施行政处分。从立法角度来讲，只能说情节较重、情节严重、情节特别严重，具体的很难量化。有的地方曾经做过一些量化，对某一个指标虚报多少比例，比如10%以上就是情节严重，虚报30%以上就是情节特别严重，有这样的规定，但是实践中效果不太好，因为不同的地方，影响是不一样的，比如有的指标虚报10%是相当严重的。有的数字特别敏感，比如说人口、劳动力，有的数字标准更高一点。有些数字和虚报单位的规模有关系，有的单位比较小，比如一个工业企业，每年营业数据只有500万，虚报10%就是50万。另外一个大的企业，一年的营业额几百亿，它虚报10%就是几十个亿，影响后果是不好比的，既不好简单地用一个百分比来规定，也不好简单地用一个绝对额来规定。[05-06 09:51]
[程子林]比如说虚报500万就算特别严重，但是这个500万对于一个特别大的企业，可能才是万分之几。但是对于一个小企业，比例又非常高。所以从一般意义上用数量性的标准，看起来容易，好象只要有一个违法单位的违法数额或者比例和这个标准一对比就可以作出判断了，但是情况非常复杂，不同的指标，不同的企业，不同的行业都有相当大的差别。我们三个部门制定《处分规定》没有对违法情节作出具体规定，要看具体问题具体分析。[05-06 09:53]
[主持人]情节较重会给予降职和开除的处分。这些处分您觉得会不会对潜在的统计违法违纪人员产生一些震慑作用？[05-06 09:53]
[程子林]肯定会。《统计法》对统计违法行为该怎么样给予处分，怎么针对不同的情节、不同的危害给予什么样的处分没有作规定。特别重要的一点是，统计执法机关是各级统计机构，包括国家统计局派驻各地的调查队，他们在执法检查过程中发现了违法行为，但是没有权对违法者给予行政处分。我们和有处分权的机关之间又没有建立一种协调配合的制度，有些违法行为应该给予行政处分，由于很多因素的制约，给予处分非常困难。这次《处分规定》在这方面有了很大的进步。一方面，它对各种统计违法违纪行为，根据不同的违法性质、情节的严重程度、后果的危害性，分别给予警告、记过、记大过、降级、撤职、开除的处分。[05-06 09:56]
[程子林]同时这个《处分规定》还建立了监察机关、任免机关、人民政府统计机构三方的统计违法违纪案件的移送制度，也就是说，大量的统计违法违纪行为是由人民政府统计机构来调查的，在调查案件过程中发现违法违纪的责任人，仅仅给予行政处罚还不够，还应当给予行政处分，通常情况下，除对统计机关本身的干部以外，统计机关没有处分权。建立案件移交制度，就由人民政府统计机构将违法违纪案件材料移送给监察机关，或者违法违纪的责任人的任免机关，由他们根据案件的材料再做进一步的核实，对有关责任人给予行政处分。同时规定，要将处分结果书面告知人民政府统计机构。[05-06 09:58]
[程子林]另一方面，有的案件是由监察机关、任免机关发现的，他们调查的，按照权限他们就可以给予行政处分。但是在某个案件中，也可能需要给予行政处罚的，按照权限和程序，应该把案件材料移送给人民政府统计机构，由人民政府统计机构予以违法者行政处罚。人民政府统计机构既包括国家统计局、地方各级人民政府统计机构，还包括国家统计局派驻各地的调查队，这在规章本身没有明确表述出来。根据《统计法实施细则》，国家统计局派驻各地的调查队同时具有统计执法权、行政处罚权，他们在查处统计违法案件过程中，如果认为行为责任人的违法行为应当给予行政处分的，应当把案件材料交送当地的监察机关或者违法者的任免机关。[05-06 10:00]
[程子林]建立了这么多新的制度，特别是这些制度的可操作性很强，原来很难对一个违法者进行行政处分的，在这个规章实施以后，操作起来比较容易了，主要是有权处分的机关有法定的责任来处分，也有通畅的渠道把案件的材料移交给他们，所以处分起来就比较容易依法来办事，这样对违法者的震慑作用比以前大的多。[05-06 10:01]
[程子林]第二，《处分规定》还有很大的突破，还有一些大的亮点，我归纳为四大亮点。尽管原来有《统计法》、《统计法实施细则》，对很多违法行为也规定了行政处分的责任，但是还有很多弱点，还有不太完善的地方。表现在对有些违法行为，法律上规定了这类行为应该是禁止的，但是法律责任上没有相应的规定，这次在《处分规定》上就填补了这些空白，新设立了一些法律责任。比如在实践中经常遇到这样一种情况，一个地方的统计数字没有完成计划的目标，没有完成政绩考核的目标，政府的领导人不满意，就让统计局长要做手脚，在数据上做文章，有的比较含糊、比较隐晦，用暗示、诱导的办法，有的时候是直接，就是授意、强令统计机构、统计人员作假。[05-06 10:03]
[程子林]《统计法》对这类行为明确规定禁止，同时也规定了如果有这种行为应当给予行政处分。但是在实践中很难找到领导人强令、授意统计机构、统计人员编造虚假数据的证据，即使明明有这种行为，统计局长那边都完全承担下来了，说领导没有让我们做，我们自己做的。[05-06 10:04]
[主持人]那这种情况我们怎么办呢？[05-06 10:05]
[程子林]这次《处分规定》在这方面设定了比较好的制度，就是第四条规定的，地方、部门以及企业事业单位、社会团体的领导人员，对本地区、本部门、本单位严重失实的统计数据应当发现而未发现，或者发现后不予纠正，造成不良后果的，给予警告或者记过处分，造成严重后果的，给予记大过、降级处分，造成特别严重后果的，给予撤职或者开除处分。即使找不到授意强令的证据，但是当一个地方、一个部门、一个企业事业单位的统计数据严重失实了，出现了严重的问题，这个地方、这个部门、这个单位的领导应当发现但是没有发现，或者发现以后没有采取得力措施加以纠正，都应当承担集体责任。这有两个要件：一是情节比较严重。二是造成后果。[05-06 10:08]
[程子林]我的理解就是严重的失实都会造成后果，会影响决策，一个地方的数据不真实，会影响到全国数据的不真实，不真实的数据会误导决策，也会影响人民群众对政府的信任，影响政府的公信力。[05-06 10:08]
[主持人]严重失实还是具体问题具体分析。您也应该了解，在统计上的弄虚作假行为是社会百姓非常广泛关注的。比如这次《处分规定》出台之后，在网上引起了非常大的反响，回帖包括想谈谈这些问题的网友，在我们新华网可能有上万条之多。我们新华网还做了一个漂亮的专题，由各个媒体或者专家学者发表的文章，都是针对这个来谈的。统计局的领导也在各种场合来强调统计数据真实的重要性。原国家统计局局长李德水05年3月7日全国政协会议上曾披露一组令人吃惊的数字：2004年各省区市上报的全年GDP汇总数据，与国家统计局公布的GDP增速相比，高出3.9个百分点，总量差距高达26582亿元。为什么这种作假行为在之前屡禁不绝呢？[05-06 10:08]
[程子林]原因非常复杂。既有当前处在计划经济体制向市场经济体制转型这样一个过渡期，很多行为不够规范这样一个因素，国家诚信体制建设还比较滞后，有这样一个大的背景。还有统计的体制机制不够完善，统计法制也不太健全，有很多非常复杂的因素。多年来，尽管统计部门高度重视、反对和制止在统计数据上弄虚作假的问题，也有很多成效，但是这个问题一直没有完全解决。在一些地方、一些单位，可能还有加重的情况。[05-06 10:09]
[程子林]这次三个部门联手制定这个《处分规定》，也是有一个明确的针对性，特别是这个《处分规定》的出台正赶上我们国家正在开展第二次经济普查，目前经济普查正在紧张有序的进行之中，保证经济普查数据的真实可信非常重要。有《统计法》，有《经济普查条例》，有刚刚出台的《处分规定》，对经济普查的过程保证依法进行，独立调查、独立报告，保证普查数据的真实可信还是非常有意义的。[05-06 10:10]
[程子林]同时，目前还处在应对金融危机这样一个非常严峻的形势之下，统计数据的敏感性进一步提高了，如果在经济正常运行情况下，统计数据会比较平稳，相对来说比较容易真实地反映客观实际。但是在当前经济危机形势下，经济形势波动很大，统计数据要客观真实地反映客观实际，第一是难度加大了，第二是它的意义更加重大了。因为统计数据的波动真实反映了经济本身的波动，统计数据的波动引起了中央领导、国务院领导的高度关注，引起全社会的关注，引起国际社会的广泛关注，因为中国是世界上第三大经济体，中国的统计数据全世界都非常关注。[05-06 10:12]
[程子林]这个时候如果我国的统计数据出了问题，它的影响更大。因为这些数据直接关系到中央对经济形势的判断，直接关系到各类经济主体，特别是投资者、企业的经营者对经济形势的判断，也关系到国际社会、主要国家对中国经济形势的判断，直接影响到各种经济决策。在这种情况下，如果数据不准，它的危害就会更大。所以这个《处分规定》的出台可以说是恰逢其时。另一方面，目前我们正在大力宣传《处分规定》，随着它的贯彻落实，对保证统计数据的质量一定会发挥积极的作用。[05-06 10:13]
[主持人]程司长，我注意到您刚才一直强调统计数据的不真实会影响到政府的决策，包括会影响到百姓对政府的信任。不真实主要体现在哪些方面？比如哪些数据的不真实性会更大一些？[05-06 10:13]
[程子林]也要具体问题具体分析。比如工业的数据非常重要，它对经济形势的反映也比较敏感。每个月规模以上的工业企业都要向统计部门报送生产经营的数据。有的企业为了这个企业本身的荣誉利益，会虚报，有各种各样的排行榜，企业希望在排行榜里靠前一些，它就虚报一些。有的地方领导希望这个地区的工业产值多一些，也通过各种方式要求企业多报一些。还有另外一种情况，就是有的企业为了自己的利益，比如少交一些税，可能就瞒报一些。有的是为了不漏富，也可能少报一些。从微观情况来讲，各种因素都有，有的虚报，有的瞒报，这种情况不是个别的，在一些地方还是比较多的。但是这些指标一汇总，有的虚报，有的瞒报，会抵消一部分。[05-06 10:14]
[程子林]统计数据有非常大的特点，宏观指标比较容易搞准，微观指标可能问题多一点，如果用微观的判断、印象简单地推断宏观数据的结论，这个逻辑肯定是不成立的。因为作为一个微观的单位，有各种不同的情况，有的想多报、有的瞒报，还有一些小企业没有注册就进行生产经营活动，很多因素相互抵消。有的企业可能虚报50%，甚至几倍，但也有的企业可能会瞒报很多，有的企业就如实的报。比如全国每个月有20几万家工业企业上报，正的误差、负的误差一抵消，最后还比较接近实际的。在这方面，国家统计局有一套比较完整科学的方法。[05-06 10:17]
[程子林]比如说固定资产投资额又是一个指标，因为这些指标和地方政绩挂钩比较密切，和GDP的核算关系比较密切，有些地方容易在这些指标上作假，这也是地方容易干预的指标。[05-06 10:17]
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